| نحوه پیگیری و ضمانت اجراهای گزارش های کمیسیون اصل ۹۰ | ... | ||
|
اظهارنظر براساس فتاوا و نقطه نظرات آن حضرت بود ، چنانچه دبیر وقت شورای نگهبان در جلسه علنی مجلس در دوره سوم به صراحت اعلام کرد . حتی در مواردی که نظرات فقهی آن ها مخالف نظر امام (ره) باشد ، آن ها خود را موظف می دانند که براساس نظر امام (ره) عمل کنند.[۳۶] شاید شدت اختلافات در زمینه مسائلی چون زمین ، مالیات و سلب مالکیت ها که در دهه ی اول انقلاب اجتناب ناپذیر به نظر می آمد ، چنین حالتی را ایجاب می کرد ، اما دلیلی بر اتکای رأی شورا به نقطه نظرات رهبری وجود ندارد . در نهایت امر از دیگر «وظایف شورای نگهبان نظارت بر انتخابات و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی با توجه به اصل ۹۹ قانون اساسی است که مقرر می دارد شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را به عهده دارد.»[۳۷] گفتار سوم: نظارت اداری نظارت دستگاه های اداری یکی از موضوعات مهم حقوق عمومی است . و این مسئله همواره مورد توجه مردان سیاست و امور عمومی بوده است : هم کیفیت اداره سازمان های عمومی ، انعکاس مستقیمی در سیاست اداره داشته، هم اینکه سیاست گذاری های اداری بی تأثیر در نحوه اداره آن نمی باشد. کنترل اداره ، باید طوری تعبیه شود که بتوان به آسانی اعمال و فعالیت های اداره را با قوانین ، روش ها و مشی هایی که از طرف هیئت حاکمه و قدرت سیاسی وضع شده است مطابقت دارد و از صحت اجرای آن اطمینان حاصل کرد. «فکر تبعیت سازمان های عمومی و حکومتی از قانون، یک فکر تازه است که بر اساس آن اداره مکلف است در حدود اختیارات و وظایف قانونی عمل کند، بلکه در مواردی هم که از آزادی عمل و اختیار برخوردار است، باید در حدود «مقتضیات منافع عمومی» اقدام کند.»[۳۸] بند نخست: راه های کنترل اداری کنترل اداری ممکن است از راه های مختلف صورت گیرد: اولین راه کنترل اداری، ممکن است کنترل سیاسی باشد : زیرا اداره ، مجری تصمیمات مقامات سیاسی است و چه بهتر که خود او در حقیقت دارنده و مجری حاکمیت می باشد . نیز کنترل و نظارت دستگاه اداری را به عهده بگیرد اما این امر نیز دو اشکال در بردارد : اشکال اول این است که هیات حاکمه و قدرت سیاسی برای تمام جزییات و دقایق امور قاعده وضع نمی کند و عملاً هم نمی تواند بکند . از این رو او نمی تواند همه اعمال اداری و اجرایی را به درستی کنترل نماید . اشکال دوم این است که امروزه اعمال و فعالیت های اداری بسیار وسیع و متعدد است و هیات حاکمه و قدرت سیاسی عملاً دقت کافی و صلاحیت فنی لازم برای کنترل این کار را ندارند .
از کنترل سیاسی فقط می توان برای بررسی و ارزیابی سیاست کلی و هدف های عمومی سازمان های اداری که از طرف قدرت سیاسی معین شده است ، استفاده کرد ، کنترل جزییات امور خواهی نخواهی باید به عهده خود دستگاه اداری و یا دستگاه قضایی واگذار شود تا آن ها با آگاهی و فرصت بیشتری که دارند برای این کار اقدام نمایند .کنترل اداری اداره ، ممکن ست به وسیله سرپرستان اداری و یا بوسیله هیات های عالی بازرسی که در سطح بالای مدیریت تعیین می شوند به عمل آید. «نظارت درونی ابزار مؤثری است برای ارتقا و بهبود زمامداری و مدیریت خدمات سازمان استو در کنار این ها دو هدف جزیی تر نیز محقق می شو: اول ثبت مرحله به مرحله اقدامات جزیی و نتایج کوتاه مدت آن ها و دوم الگوبرداری فرایندهای موفق توسط سازمان های مشابه دیگر.»[۳۹] اشکال این کنترل آن است که نظارت در سطح بالای مدیریت همواره همراه با سختی و دشواری هاست : زیرا ، هر چه به راس هرم سازمانی نزدیک می شویم امر کنترل مشکل تر و سرپیچی و عدم اطاعت کارمندان از بازرسان بیشتر است . کنترل قضایی اداره از نظر رعایت قانون در دستگاه های عمومی و فقط منافع ارباب مراجعه حائز اهمیت است . زیرا از این راه ، افراد می توانند با طرح دعوی و شکایت خود در دادگاه ها اداره را به رعایت قانون مجبور سازند . کنترل مزبور مستلزم دو چیز است : یکی وجود قواعد و قوانین قبلی که مورد رعایت اداره باشد ، دوم وجود راه هایی که افراد بتوانند به آسانی از آن راه ها به قاضی مراجعه و احقاق حق نمایند. بند دوم: اهداف کنترل اداری نظارت از نقطه نظر قانون و مقررات آن است که ببینیم آیا مقررات قانونی که از طرف مجلس قانون گذاری وضع شده است ، مورد رعایت دستگاه اداری قرار گرفته است یا نه ؟ این نوع نظارت ، اصولا مربوط به اعمال حقوقی و عملیات و اقدامات مالی دولت است که معمولا از طرف مراجع قضایی صورت می گیرد ولی ممکن است از راه های اداری وبه وسیله مراجع و مقامات اداری نیز انجام شود . همچنین اعمال اداره با مقتضیات اداری نیز انطباق داده می شود. منظور از مقتضیات اداری مصالح عالی اجتماعی است که اداره باید در ضمن انجام وظایف خود رعایت نماید، و مصلحت یک مفهوم عام تر از مفهوم قانون و مقررات و آن تصور ایده آلی است که بازرس از یک مدیریت خوب در جامعه ، در ذهن دارد و این خود اوست که در حین نظارت باید معیارها و خطوط آن را مشخص و معلوم سازد . در این نوع نظارت ، بازرس در ارزیابی اعمال اداره از آزادی عمل بیشتری برخوردار است . در این خصوص ، «ضمن آنکه وزرا مسئولیت حقوقی دارند مقامات عالی حق مؤاخذه آن ها را تا سرحد عزل خواهند داشت.»[۴۰]
این نوع نظارت مانند نظارت نوع دوم مبتنی بر ملاحظات و قضاوت های شخصی است . مقصود از نظارت از نظر اقتصادی و صرفه جویی ، آن است که ببینیم آیا میان ارزش خدمات اداری و بهای تمام شده آن توازن و تعادلی وجود دارد یا نه ؟در حالیکه در نظارت از نقطه نظر کارایی مقصود آن است که ببینیم که اداره با صرفه چه میزان از نیرو قادر به انجام هدف های خود می باشد ؟ به عبارت دیگر منظور از کارایی آن است که بتوان با صرف حداقل تلاش و حداکثر سود را به دست آورد و تطبیق این اصل در کار برای بدست آوردن آن می شود ، متعادل و متناسب است و یا آنکه ارزش آن تلاش را ندارد .
بازرسی اخیر اقتضا می کند که برای بدست آوردن دقیق درباره کارایی دستگاهی فعالیت و عملیات آن ، با فعالیت ها و عملیات دستگاه های مشابه دیگر مقایسه شود . وقتی روش های انجام کار نیز در دو یا چند دستگاه از نزدیک مورد بررسی و سنجش قرار گیرد . مثلا بررسی اینکه تامین بهداشت و سلامت همگانی به وسیله واحدهای وزارت بهداری بهتر انجام می گیرد . و کارایی بیشتری دارد یا به وسیله واحدهای فلان موسسه خیریه و با موسسات خصوصی دیگر و یا مثلا به کار بستن فلان روش و شیوه دیگر ، مستلزم بررسی موضوع در موسسات مشابه می باشد. البته محرمانه بودن اطلاعات و اخبار مانع بزرگی در راه کنترل اداری است و به صحت و قاطعیت آن لطمه می زند . بنابراین «بایستی گفت نظارت اداری دربرگیرنده یک فرایند و فعالیت مستمر به منظور تحقق نظام اداری کارامد بوده اعمال حقوقی وزارت خانه ها باید در جهت قانون باشد و هیج سازمان و مأمور اداری از حدود صلاحیت ها و اختیارات اعطائی خارج نشود.»[۴۱] بند سوم: شاخص های نظارت اداری الف: حاکمیت مقررات و آیین نامه های دولتی قانونمندی اداری به معنای معیار قرار دادن آیین نامه ها و مصوبات اداری لازم الاجرا است. نظارت اداری شامل جرائم عمومی و تخلف از قوانین عمومی نیست، چرا که چنین نظارت و رسیدگی، موکول به اعمال آنها از سوی نهادهایی است که دارای صلاحیت نظارت قضایی هستند. به هر حال هر گاه دستگاه نظارت کننده ی اداری، به چنین تخلفاتی و جرائمی برخورد کند، تنها کاری که می تواند انجام دهد ارجاع به مراجع ذیربط و به ویژه دادگاه صالح است و موارد تخلفات اداری به طور کامل مشخص و مجازات و مرجع رسیدگی به آن ها هم تعیین شده است؛ بر اساس ماده ۲ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب مورخ ۴ /۸/۱۳۷۸ هیأت عالی نظارت، تخلفات اداری به دو دسته قصور و تقصیر تقسیم می شود: قصور که منظور کوتاهی غیر عمدی در انجام وظایف محوله است، وتقصیر که عبارت است از نقض عمدی قوانین و مقررات مربوط. ب: ضمانت اجرا مراجع نظارتی و رسیدگی اداری ( هئیت های رسیدگی به تخلفات اداری) فاقد ماهیت قضایی بوده و تنها به شکل انتظامی و انضباطی رسیدگی و نظارت می کنند و در صورت احراز تخلف اداری، اقدام به تعیین مجازات یا ابطال و اصلاح تصمیمات متخذه می کنند، پس نظارت اداری، دارای ضمانت اجرای شبه قضایی بوده و متخلفان به مجازات هایی از نوع اداری محکوم می شوند؛ «از آنجا که اعمال و تصمیمات صورت ظاهری عمل مأموران است و دارای آثار و اعتبار مستمر برای اداره و سازمان متبوع و گاه اشخاص حقیقی و حقوقی بر ثالث خواهد بود، مقامات مافوق اقداماتی باید انجام دهند که از استمرار اعتبار تصمیم به شکل و وضع موجود جلوگیری شود. به طور کلی مقامات مرکز می توانند تصمیمات مقامات مادون را ابطال نمایند یا آن را معلق سازند و یا تغییر دهند و اصلاحاتی نسبت به آن به عمل آورند.»[۴۲] ج: رجوع به دیوان عدالت اداری احکام صادره از سوی نهادهای نظارت کننده ی اداری مانند هیأت های انتظامی و هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری قابل فرجام و تجدید نظر و همچنین قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری است. بی تردید نظارت و رسیدگی در دیوان عدالت اداری به طور کامل ماهیت قضایی داشته و آرای صادره از سوی شعب این نهاد جز در موارد مغایرت بیّن با قانون و شرع، قطعی است. د: محدود بودن حوزه ی نظارت اداری حوزه ی نظارت اداری برخلاف نظارت های سیاسی، حقوقی و قضایی بسیار محدود بوده و فقط اختصاص به تخلفات کارمندان دولت از مقررات داخلی دارد. به همین دلیل در حقیقت از مصادیق نظارت استطرادی و جانبی است. به هر حال محدود بودن حوزه ی نظارت اداری، شاخصی است که آن را از سه نوع نظارت دیگر متمایز می کند. با وجود این، گستردگی دستگاه های اجرایی و اداری به گونه ای است که به لحاظ کمّی حجم رسیدگی به تخلفات انتظامی کارکنان دولت و اعمال اداری در حد قابل توجهی است. گفتار چهارم: نظارت از طریق کمیسیون اصل نود با ظهور دولت مدرن در عصر روشنگری یکی از اصلی ترین دغدغه های تئوریسین های این حوزه عدم تجمع قدرت در بخشی از حاکمیت ، و در نتیجه جلوگیری از استبداد بوده است. بر این اساس ایده های مختلفی از سوی فیلسوفان و حقوق دانان قرون ۱۷ و ۱۸ در اروپا مطرح شد. از میان این ایده ها تفکیک قوا و نظارت قوا بر اعمال سایر قوا بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت. یکی از روش هایی که برای این اعمال نظارت وجود دارد نظارت غیر قضایی است. «در نظارت غیر قضایی برخلاف نظارت قضایی مقام ناظر بر اداره نوعا یک مقام غیر قضایی است. شیوه های به کار رفته نیز دارای محدودیت های رسیدگی های قضایی از قبیل منع تحصیل دلیل ، تعیین وقت ، تشریفات احضار و دیگر تشریفات آیین دادرسی نیست. »[۴۳] همچنین نظارت مردم بر نهادهای حاکمیتی اصلی است که در جوامع گوناگون به اشکال مختلف وجود دارد. در نظام سیاسی ایران پارلمان ( مجلس شورای اسلامی ) به عنوان ابزار اعمال حاکمیت مردم شناخته می شود ، و اعضای مجلس ، نمایندگان و وکلای ملت در اعمال حقوق خویش هستند. کمیسیون اصل نود یکی از کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی است که به وظیفه محول شده به مجلس در اصل نودم قانون اساسی را درباره رسیدگی به تظلمات قوای سه گانه انجام می دهد. همانگونه که در مباحث آتی به تفصیل اشاره می شود بر اساس اصل نود قانون اساسی هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه داشته باشد می تواند شکایت خود را کتبا به مجلس عرضه کند. مجلس نیز موظف بوده به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد. و در مواردی که شکایت به قوه مجریه و یا قضائیه مربوط است رسیدگی و پاسخ کافی از آنها بخواهد ، و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع برساند. و نکته کلیدی در اصل نود قدرت فائقه پارلمان در نظارت بر خود و دیگر قوای سیاسی است. نقشی که در سه دهه گذشته بسیار کمرنگ و غیر فنی اعمال شده است. سابقه کمیسیون اصل نود به پیشینه اصل نود پیوند می خورد و پیشینه اصل نود و تفکر حاکم بر آن به اولین روزهای قانونگذاری در ایران بازمی گردد. زمانی که با قرار گرفتن سی و دومین اصل قانون مشروطه در متن این قانون ، اولین گام برای پاسخگو کردن عوامل حکومتی به مردم برداشته شد. چنانکه تصریح می داشت : « هر کس از افراد ناس می تواند عرض حال یا ایرادات و شکایات خود را کتبا به دفترخانه عرایض مجلس عرضع بدارد. اگر مطلب راجع به خود مجلس باشد جواب کافی به او خواهد داد و چنانچه مطلب راجع به یکی از وزارت خانه هاست ، بدان وزارت خانه خواهد فرستاد که رسیدگی نماید و جواب مکفی بدهند.» هر چند این اصل بر نظارت مجلس بر دستگاه های اجرایی آن زمان دلالت نداشت و گرچه تفکر حاکم بر آن به جهت آماده نبودن اجتماع و نو بودن اندیشه مجال بروز نیافت، اما درج کلمات آن در متن قانون اساسی مشروطه زمینه ساز بازآفرینی این اندیشه ، دیگر بار به گونه ای جدی تر و پرفروغ تر در قالب اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شد. و اصل نودم قانون اساسی اولیه جمهوری اسلامی ایران که در حقیقت صورت اصلاح شده اصل هفتاد و سه پیش نویس قانون اساسی بود. در روز ۸ مهر ماه سال ۱۳۵۸ در مجلس خبرگان قانون اساسی به تصویب رسید. با شروع به کار اولین دور مجلس شورای اسلامی از روز ۷ خردادماه سال ۱۳۵۹ و تدوین آیین نامه داخلی مجلس به منظور اجرای اصل نودم قانون اساسی تشکیل می گردد. تا طبق قوانین مصوب مربوط به خود اداره ، و انجام وظیفه نماید. منظور از قوانین مصوب در آیین نامه داخلی ، قوانینی است که نمایندگان مجلس برای تعیین چارچوب وظایف و روانتر کردن انجام وظیفه کمیسیون اصل نود وضع کرده اند. از جمله این قوانین ، «قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود با دستگاه های دولتی جهت رسیدگی به شکایات مردم » است. بر اساس این قانون که در اول بهمن ماه ۱۳۵۹ به تصویب رسید. کمیسیون اصل نود می تواند با قوای سه گانه جمهوری اسلامی و تمام وزارت خانه ها و ادارات و سازمان های وابسته به آنها و بنیادها و نهادهای انقلابی و موسساتی که به نحوی از انحا به یکی از قوای فوق الذکر مربوط می باشند مستقیما مکاتبه یا به آنها مراجعه نماید و برای رسیدگی به شکایات کتبی که از طرف مسئولین مربوطه بدون جواب مانده و یا جواب قانع کننده به آنها داده نشده و رفع مشکلات توضیح بخواهد و آنها مکلفند در اسرع وقت جواب کافی بدهند. در روز ۵ اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ نمایندگان دور دوم مجلس ، تبصره ای به این قانون اضافه کردند. بر اساس این تبصره مسئولان و ماموران مذکور در ماده واحده مصوبه یکم بهمن ماه ۱۳۵۹ مجلس شورای اسلامی مکلفند پاسخ کافی و مستند خود را حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ وصول کتبا به کمیسیون اصل نود اعلام دارند. تخلف از این قانون جرم محسوب و متخلف به مجازات حبس از سه ماه تا یک سال و انفصال از خدمات دولتی از ۶ ماه تا یک سال محکوم خواهد شد. و موضوع تخلف در مراجع صالحه قضایی با درخواست کمیسیون قابل رسیدگی است و مراجع مذکور موظفند به اینگونه جرایم به صورت فوق العاده و خارج از نوبت رسیدگی و بلافاصله پس از ثبوت جرم و صدور حکم اعمال مجازات نموده و مراتب را به کمیسیون مزبور اعلام دارند. همانگونه که در مباحث آتی اشاره خواهد شد، در دومین سال فعالیت مجلس دوم ، قانون «نحوه اجرای اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» در روز بیست و پنجم آبان ماه سال ۱۳۶۵ به تصویب نمایندگان رسید. در این قانون که می توان آن را مهمترین قانون در رابطه با فعالیت کمیسیون اصل نود دانست، تشکیلات ساختاری و دامنه اختیارات و مسئولیت های این کمیسیون مشخص شده است. در فصل اول این قانون که ماده یک آن را در بر دارد تشکیلات کمیسیون اصل نود دارای دو واحد «دفتر» و «رسیدگی به شکایات» است. اعضای واحد رسیدگی به شکایات کلا از نمایندگان خواهند بود و طبق آیین نامه داخلی انجام وظیفه می کنند. و کارکنان واحد دفتر از طرف هیأت رئیسه مجلس معین می شوند و حدود وظایف و اختیارات آنان به وسیله هیأت رئیسه کمیسیون تعیین می شوند و زیر نظر کمیسیون انجام وظیفه می نمایند. نمایندگان در همین دوره مجلس در جلسه علنی روز سوم آذر ماه سال ۱۳۶۶ با تصویب قانونی با عنوان «قانون نحوه گزارش کمیسیون اصل نود قانون اساسی» مقرر کردند: «گزارش های کمیسیون اصل نود پس از ارائه به هیأت رئیسه بدون رعایت نوبت در دستور کار مجلس قرار می گیرد و در اولین جلسه علنی قرائت می گردد.» در نهایت اصل نودم قانون اساسی با تدوین آیین نامه داخلی کمیسیون اصل نود وارد فاز اجرایی می شود. این آیین نامه در ابتدای هر دوره در کمیسیون تدوین به تصویب اعضای کمیسیون می رسند و پس از تصویب ، برگزاری جلسات بر اساس آن صورت می گیرد. «در دوره اول دو سال اول و دوم ، محمد صادق حائری شیرازی و در دو سال سوم و چهارم نیط سید محمد خوئینی ها به عنوان رؤسای کمیسیون اصل نود حضور داشتند. در دور دوم مرتضی فهیم کرمانی ، به عنوان رئیس کمیسیون اصل نود بوده و در دور سوم سال اول سید حسین موسوی تبریزی و در سه سال بعد فخرالدین موسوی رؤسای این کمیسیون بودند. در دور چهارم محمد علی شرعی رئیس کمیسیون اصل نود بوده و در دور پنجم در سالهای اول و چهارم هاشم هاشم زاده هریسی و در سالهای دوم و سوم محمدرضا فاکر رؤسای کمیسیون اصل نود بودند. در دور ششم حسین انصاری راد و در دور هفتم و دو سال اول دور هشتم محمدرضا فاکر ریاست کمیسیون اصل نود را برعهده داشتند. و در دور نهم محمد علی پورمختار ریاست کمیسیون اصل نود را به عهده داشته است. »[۴۴] اصل نود قانون اساسی از پتانسیل بسیار بالایی در تحقق حق دادخواهی مردم و ایجاد یک جمهوری پارلمانی دارد. گرچه ظاهرا اصل نود از ماهیت غیر قضایی نظارت مجلس حکایت دارد، اما خبرهایی اخیراً از مجلس به گوش می رسد که به نظر می رسد راه تبدیل کمیسیون اصل نود به یک دیوان شبه قضایی شبیه به دیوان محاسبات وجود دارد. دیوان یک مرجع قضایی یا شبه قضایی است و رسیدگی های آن باید بر اساس استانداردهای دادرسی منصفانه باشد. ماهیت و ساز و کار رسیدگی در دیوان مظالمی که بر اساس اصل نود تشکیل می شود ، می تواند توأما قضایی ، سیاسی ، یا شبه قضایی باشد. ممکن است هدف از تهیه این طرح تقویت ابعاد نظارتی پارلمان باشد. گرچه با هدف نهادسازی های جدید هم ممکن است مشکل نظارتی کشور حل نشود. زیرا هم اکنون نیز انواع سازوکارهای نظارتی در اختیار مجلس است اما استفاده بهینه از آن نمی شود. صرف نظر از اغراض سیاسی پیشنهاد رئیس کمیسیون اصل نود و نمایندگان مجلس ، مبنی بر تبدیل کمیسیون به دیوان به نظر می آید طرح ایجاد آمبودزمانی ایرانی در دست تهیه دارند، مدافعان و همچنین مخالفان جدی را در پی داشته است. به نظر می آید مهمترین نکته که در بازسازی کمیسیون اصل نود باید مد نظر قرار گیرد ، ابتدا دوراندیشی های حقوقی لازم صورت گرفته تا تداخل صلاحیت با دیگر نهادهای نظارتی پیش نیاید چرا که تبدیل به موازی کاری نهادهای عمومی گوناگون می گردد که خود تالی فاسد های بسیاری را در پی خواهد آورد. مبحث سوم: کلیات مفهومی و اقسام فساد فساد بر اساس معیارهای مختلف اقسام گوناگونی دارد. مبنای این تقسیم بندی را می توان میزان دارایی و اموال تحصیل شده از طریق فساد، ارشدیت مقام شخص فاسد، دفعات فساد، ارزش گذاری اجتماعی و میزان سرزنش پذیری فساد و یا گسترش جغرافیایی قرار گیرد. با این حال مصادیق و نمودهای رفتاری فساد، از تنوع بیشتری برخوردار است. تنوع در مصادیق، کم وبیش در تمام نظام های حقوقی به طور یکسان و مشابه ملاحضه می شود. به عبارت دیگر مصادیق اصلی و اساسی فساد، هم چون رشوه، اختلاس ، اعمال نفوذ و رانت جویی در مجموعه قوانین کیفری کشورهای مختلف، مشاهده می شود، هر چند در گستره و شمول آن، و نوع، میزان، شدت و ضعف مجازات در مقابل آن، تفاوت هایی ملاحضه می شود. چنانکه در کشوری عنصر مادی جرم ارتشا تنها شامل پذیرش مادی رشوه شود و در جای دیگر ارائه پیشنهاد و وعده را نیز دربرگیرد و یا در برخی نظام های حقوقی رشوه تنها در بخش دولتی جرم انگاری شده و در جای دیگر بخش خصوصی را نیز دربر گرفته باشد. چه بسا غیبت از محل کار در یک نظام حقوقی به عنوان مصداق فساد تعریف شود و در جای دیگر تنها یک تخلف به حساب آید. بنابراین ظاهراً امکانی براحصای مصادیق فساد وجود نداشته و «به جرأت می توان گفت تعریف واحدی از این جرایم در منابع قانونی و حتی دکترین ها وجود ندارد.»[۴۵] و ضرورتی نیز در این خصوص به نظر نمی آید.شدت و ضعف در تعیین مصادیق فساد یا میزان مجازات به عواملی چون : پیشینه فرهنگی، سیاسی، اقتصادی، مذهبی و عرفی حاکم در هر جامعه که در واقع نظام حقوقی آن جامعه را هم تشکیل می دهند بستگی دارد.
گفتار نخست : تعریف فساد آنچه از تعاریف مختلف راجع به فساد و مبانی آن فهمیده می شود، این است که در هر صورت فساد در ارتباط با قدرت و اختیار تعریف می شود؛ فارغ از این که قدرت در چه قالبی قرار گیرد و در چه رابطه ای توصیف شود ( نظامی، سیاسی و یا اقتصادی) و اعم از این که دارنده قدرت آن را هم چون شی در ملکیت خود بداند یا به آن به چشم امانت نگاه کند، شاید این چنین نگرشی را به وجود آورد که بنابراین نفس قدرت فسادآور است؛ زیرا حتی در فرض امانی دانستن قدرت ، وسوسه برخورداری از امتیازهای آن، همچنین عدم نظارت و کنترل کافی و در اختیار بودن طولانی مدت قدرت، سرانجام به فساد خواهد انجامید. از دید منتسکیو «قدرت فساد می آورد و قدرت مطلق، مطلقا فساد می آورد. از دید وی تفکیک قوا لازمه مهار قدرت شاه و طبقات دارنده قدرت سیاسی است.»[۴۶] «از دیرباز یکی از مهمترین شاخص ها در ساحت اندیشه های سیاسی و جامعه شناختی در ارتباط با سلامت حکومت و تمایز حکومت خوب از بد، میزان تعهد حکمرانان به مصالح جمعی و فسادناپذیری حکومت بوده است.»[۴۷] بی تردید آن چه ارتباط به ظاهر حتمی میان قدرت و فساد را قطع می کند در مرحله نخست به انگیزه های درونی و ارزش های شخصیتی افراد، و در مرحله بعد به مابه ازاهای بیرونی و عوامل بازدارنده خارجی مربوط می شود. از سوی دیگر به نظر می رسد با وجود همه تلاشی که در جهت یافتن تعریف واحد جهانی برای فساد می شود، چنین امری نه ممکن به نظر می رسد و – البته – نه ضروری. زیرا هر کشوری بر اساس اصل استقلال و حاکمیت داخلی خود، آن طور قانون گذاری می کند که نظام حقوقی آن کشور بر اساس مجموعه ای از عوامل از جمله سابقه تاریخی، سیاسی، فرهنگی، عرف و مذهب تعیین می کند. پس ناچار باید پذیرفت فساد عبارت است از هر امری که در زمان و مکان به خصوصی، فساد خوانده می شود. که بر مبنای معیارها و ضوابط مختلف تقسیم بندی های گوناگونی نیز دارد. همچنین گفته می شود «سطح فساد اقتصادی و رانت ها ارتباط مستقیمی با سطح تفاوت های بروکراتیک در نقطه مقابل نظارت های مکانیسم بازار دارد. در بیشتر اقتصادهای رانتی، شبکه های ارتباطی خانوادگی، فامیلی و نفوذ سیاسی به گسترش فساد دامن می زنند. در دولت های رانتیر نفوذ سیاسی مهمترین سازوکار است که منجر به کسب رانت ها، تسهیلات مالی، اقتصادی و دیگر انواع فساد می شود.»[۴۸] گفتار دوم : اقسام فساد فساد از حیث معیار های مختلف، اقسام گوناگونی دارد، که از مبانی آن می تواند میزان دارایی و اموال تحصیل شده یا دفعات فساد رخ داده باشد. با این حال مصادیق و نمودهای رفتاری آن از تنوع بیشتری برخوردار است. تنوع در مصادیق کمابیش در تمام نظام های حقوقی به طور مشابه ملاحظه می شود، هر چند در گستره و شمول آن، و نوع ، میزان و شدت و ضعف مجازات در مقابل آن ، تفاوت هایی ملاحظه شود. بند نخست : تقسیم بندی فساد از حیث درجه و ماهیت تقسیم بندی های انواع فساد امری دشوار به حساب می آید. چراکه صرف نظر از اختلاف نظرهایی که هر جامعه ای را از جامعه دیگر به دلیل تفاوت در ارزش های فرهنگی ، اخلاقی و اجتماعی متمایز می سازد. در میان توده های مردم و نخبگان نیز به دلیل تفاوت در دیدگاه های عمومی در نگرش به پدیده فساد اختلاف نظر وجود دارد. همچنین درون یک جامعه نیز ارزش های ممدوح و مضموم اخلاقی در گستره زمان تغییر می یابد. برخی پژوهشگران بر این باورند که فساد را با توجه به دیدگاه های عمومی مردم باید تعریف و مصادیق و اقسام آن را باز شناخت. یکی از شایعترین این تقسیم بندی ها بر پایه میزان و افراد موضوع فساد قرار دارد تقسیم به خرد و کلان می باشد. الف: فساد کلان فساد کلان عموماً در لابلای بالاترین سطوح مدیریتی یک کشور و در خصوص پروژه ها و برنامه های عظیم دولتی اتفاق می افتد؛ برخلاف فساد خرد که اولاً در سطوح پایین تر کارمندان ( کارکنان یک اداره) اتفاق می افتد و ثانیاً منافع کسب شده از ارزش های مالی کمتری برخوردار است و غالباً از ناحیه دوستان و بستگان شخص کارمند یا مستخدم پرداخت یا ارائه می شود. فساد کلان در واقع یک فساد ساختاری و زیربنایی است که معلول دو عامل و رویکرد سیاسی و اقتصادی است. عقب ماندگی و عدم توسعه یافتگی نظام های سیاسی اقتصادی، بستر مناسبی برای بهره برداری یا تخصیص لجام گسیخته منابع عمومی بنا به ملاحظات شخصی و با اهداف ویژه فراهم می کند. وجود فساد کلان در ساختار یک نظام متضمن رخنه فساد در کارکردهای اصلی یک نظام حکومتی است؛ و «بسته به سطح توسعه سیاسی کشورها ، سطح فساد نیز، متفاوت خواهد بود، در این راستا در جوامع توسعه نیافته یا کمتر توسعه یافته سیاسی فساد امری ساختاری یعنی به شدت در جامعه ریشه دوانده و نهادینه شده است. و در عمل در فرهنگ عمومی جامعه فساد و قانون گریزی پذیرفته شده است.»[۴۹] در فساد کلان، دولت ها به تناوب منافع عظیم مالی را از طریق قرارداد یا بخشیدن امتیاز، به بخش خصوصی می بخشند. رشوه، رانت های انحصاری را به سرمایه گذاران منتقل می کند؛ در حالی که کارمندان فاسد نیز در آن سهیم هستند. از جمله می توان گفت فرایند خصوصی سازی، که از جمله نقاط آسیب پذیر از جهت فروش اطلاعات محرمانه و انعقاد معاملات محرمانه در یک کشور است یکی از مناطق بروز فساد کلان است. در دو طرف پرداخت های فسادآمیز برای پیروزی در انعقاد قراردادهای کلان و به دست آوردن امتیاز، معمولاً تجار یا سرمایه گذاران بزرگ و کارمند ( اعم از بخش عمومی، مستخدم و خصوصی) رده بالا قرار دارد. و فسادی است که متعلق به رخنه فساد در سطح مدیران رده اول هر نظام حکومتی را می توان از مصادیق فساد کلان برشمرد؛ یکی از ویژگی های بارز فساد مدیران در بخش اجرایی، انعقاد قراردادهایی با بخش خصوصی است که در ظاهر چه بسا دارای توجیه منفعت و سودرسانی عمومی نیز باشد ( و البته گاه نیز فاقد توجیه است)، اما واقعاً و در عمل به جز ضرر و اتلاف درآمدهای دولتی فایده دیگری بر آن ها مترتب نیست. به راه انداختن پروژه ها و طرح هایی که ضرر آن ها به بودجه ملی و دولتی بیش از منافع آن است، طرح هایی که تأمین کننده منافع عاملان آن اعم از بخش خصوصی و دولتی است، بدون آن که واجد توجیه معقول اقتصادی باشد، از این دست هستند. این طرح ها معمولاً شامل مواردی هستند که در کوتاه مدت بتوانند به سود منافع شخص یا اشخاصی خاص، باشد و چه بسا در عمل ممکن است حتی به مرحله راه اندازی و بهره برداری نیز نرسد. این گونه طرح ها، حتی در صورت راه اندازی و استفاده، با وجود بهره مندی از بیشترین سرمایه گذاری دولتی، از پایین ترین کیفیت برخوردارند. «همچنین مونرو امکامو فساد نظام مند را فساد حاد می نامند و هربرت ورلین آن را رذالت اجتماعی هم پایه اعتیاد به الکل می خواند.»[۵۰] ب: فساد خرد یا تصادفی هنگامی که فساد در میان مستخدمان رده های پایین واقع شده و از ارزش مالی، وسعت و میزان کمتری برخوردار است که اغلب از ناحیه دوستان و یا بستگان مستخدم، پرداخت می شود. فساد خرد محقق شده است . در حالیکه فساد کلان خرابی کارکردها و پایه های یک نظام حکومتی در اثر فساد را به همراه دارد. «فساد تصادفی مانند خطا در بازی فوتبال است که به صورت اتفاقی رخ می دهد و ساختاری نیست. فساد نظام مند ( حاد ) مثل تشویق خشونت در بازی فوتبال است و منظور از آن فساد در ساختارها و نهادهای جامعه ریشه دوانده و قاعده مند شده باشد.»[۵۱] هر دو بعد به تناوب معاوضه فاسد و میزان رشوه ( فساد ) به صورت جدی به هزینه معاوضه در این بازار سیاه، بستگی دارد. به عبارت دیگر هر قدر هزینه معاوضه و معامله فساد برای یک طرف کمتر باشد این تعامل بیشتر شکل می گیرد. بند دوم: تقسیم بندی فساد از حیث میزان و دفعه در نظام های اداری و سیاسی گوناگون بسته به اینکه چه میزان از افراد جامعه در روابط اجتماعی و مالی خود مرتکب تخلفات اقتصادی گردند و حجم مفاسد صورت گرفته در چه سطحی بوده باشد، برای انواع فساد قائل به تقسیم بندی تقسیم بندی دیگری بر اساس فساد فردی و فساد ساختاری می شوند. الف: فساد فردی در این گونه از فساد که بر روی فرد یا افراد محدود و ( به خصوص ) متمرکز است سیستم اداری یک نظام حکومتی درگیر جدی فساد نیست؛ زیرا در غیر این صورت وجود فساد کلان و تداخل در اکثر، دیگر بحث از فساد فردی مطرح نخواهد بود؛ بلکه فرد یا افراد محدودی که برخی تعداد آن ها را بین یک یا سه نفر ذکر کرده اند، اقدام اخذ رشوه و یا معاوضه و معامله فساد می کنند. این فرد یا افراد حتی ممکن است دارای پست های مهم و حساس نیز باشند؛ مانند قضات، دادستانان، مقام های ارشد پلیس مقامات مالیاتی. معمولاً فرد یا افراد، در فساد فردی برای اشخاص، اعم از اربابان را عادی یا بازرگانان و سرمایه گذاران در یک سازمان یا اداره شناخته شده هستند. و نرخ های معلوم رشوه، در هر مورد خطر ناشی از مذاکرات و چانه زنی های مکرر طرفین را، کاهش می دهد. زیرا با وجود معلوم بودن نرخ، غالباً بر آن توافق است. ب: فساد ساختاری یا نظام مند برخی پژوهشگران فساد ساختاری را زمانی دانسته اند که تعداد دفعات اخذ رشوه یا معامله فساد زیاد است. هنگامی که در نظامی که در اعمال روابط معاوضه های فسادآمیز آنقدر عادی و مستقر شود که خود تبدیل به یک فرم و هنجار شده؛ به گونه ای که کسانی که ملتزم نرم های جدید هستند، مورد تشویق و پاداش، و آن هایی که، پایبند به هنجارهای سابق بوده و اعتقاد به نامشروع بودن یک عمل فسادآمیز دارد، مورد تقبیح و حتی مجازات قرار میگیرند. فساد سیستماتیک در آن سیستم محقق شده است. در این صورت معاوضه های فسادآمیز به صورت منظم و مکرر، تثبیت می شوند. تخصیص رانت های بزرگ در سوء استفاده از قدرت و امتیازات اداری، مورد تصمیم کارگزاران اجرایی، قرار می گیرد. این نوع فساد افراد زیادی را از یک مجموعه، در خود، قرار می دهد. در این گونه فساد، هزینه های ارتکاب جرم به شدت پایین می آید، و رشوه، تبدیل به حقوق پنهان کارمندان، به خصوص در برخی موقعیت های خاص، مانند سیستم مالیاتی و گمرکی می شود. این گونه فساد بیشتر، به دلیل فراوانی فعالیت های کنترلی بر سرمایه گذاران اقتصادی و پیچیدگی های سیستم مالی در یک کشور ظاهر می شود. فساد، برای اجرای کنترل های مالی ضعیف تر و یا کاهش جریمه ها، به امری عادی تبدیل می شود. در این صورت در هر موضوعی جهت کم کردن تشریفات دست و پاگیر اداری و تسریع در آن، رشوه، نرخ دقیق خاص خود را دارد. «رویکرد اقتصادی ریشه مفاسد قتصادی را در ساختار اقتصادی توسعه نیافته ، دخالت بی اندازه در اقتصاد به ویژه اقتصاد رانتی می داند. تصدی گری دولت و انحصارات آن در اقتصاد، بستر مناسبی برای فساد اقتصادی فراهم می کند.»[۵۲] گفتار سوم: نقش نهادهای نظارتی در ارتباط با فساد بند نخست: حوزه نظارت و بازرسی نهادهای فراقضایی نظارت و بازرسی نقش عمده ای در تغییر ساختار و اصلاح یک حکومت و مبارزه با فساد بازی می کند؛ بنابراین ضروری است که مشخص شود چگونه می توان پوشش، کیفیت و تأثیر نظارت و بازرسی را افزایش داد. چراکه «به طور یقین در هر جامعه ی اعم از پیشرفته یا غیر پیشرفته اگر هیچ برخورد نظارتی وجود نداشته باشد، با توجه به طبایع متفاوت و سرکش انسانی مشکلات و مسایل گوناگونی در جامعه بروز خواهد کرد. در چنین جوامعی بتدریج از یک طرف اعمال نفوذ، زورگویی و سوء استفاده از قدرت و از طرف دیگر ترس و هراس حاکم خواهد شد.»[۵۳] در کشورهای غربی به علت شکل گیری نهادهای مختلف در یک دوره طولانی تاریخی و براساس نیازها و بتدریج به دور از کشمکش ها و تنش های تند اجتماعی و هم چنین ثبات نهادهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی و امنیت در نظام قضائی، پیشرفتهای زیادی در نظارت و بازرسی و رسیدگی به تخلفات حاصل شده است. بنابراین، تدوین قوانین نهادهای نظارتی به طور گام به گام هم قابلیت برطرف کردن نیازها در بعد ملی را داشته و همچنین موجب استحکام و تثبیت موقعیت بین المللی کشور خواهد شد. به نظر می آید در کشور ما نهاد نظارت و بازرسی هیچگاه نتوانسته است اعتماد افکار عمومی را به طور کامل جلب نماید. انتقادات جدید که از ساختار اجتماعی، اقتصادی، و خط مشی های سیاسی اتخاذ شده در مورد کارآیی و میزان خدمت دهی مؤسسات دولتی و یا وابسته به دولت در رسانه های گروهی انجام می شود نشانگر آن است که مشکلات حاد و حل نشده زیادی وجود دارد که غیر مستقیم روی امر بازرسی تأثیر می گذارد و از کارآمدی آن می کاهد. به همین دلیل استقبال عمومی از بازرسی و نظارت و پشتیبانی اساسی آحاد مردم هنوز در کشور ضعیف است. در مقوله اجرای صحیح قوانین اگر نقض قانون موجب تضییع حق یک شخصیت حقوقی یا حقیقی گردد، با شکایت شخص به دیوان عدالت اداری و یا دادگاههای عمومی بر حسب صلاحیت به موضوع رسیدگی می شود. اما وظیفه مهم نهادهای فراقضایی چون کمیسیون اصل نود و سازمان بازرسی کل کشور در مواقعی است که نقض قانون به طور آشکار و یا غیر آشکار صورت گرفته است اما یا شاکی وجود ندارد و یا شرایط طرح شکایت برای شاکی مساعد نیست و یا اینکه در پی مراجعه به ارگان های قضایی نتیجه مطلوب حاصل نشده است. بنابراین حوزه اصلی نظارت نهادهای فراقضایی رسیدگی به شکایات از طرز کار قوای سه گانه و نظارت بر اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری است که به دلیل گستردگی تخلفات همراه با کم کاری کارکنان دولت و مهمتر از همه عدم مشارکت افراد در جلوگیری از فساد اداری است که، علی رغم صرف نیروی بسیار زیاد باز هم به نتایج مطلوب و موردنظر نمی رسد. برای به حداقل رساندن فساد در دستگاه های اداری لازم است: الف: به ماهیت علل و انگیزه های فساد. ب: درجه تأثیر معیارهای به کار گرفته شده در نهادهای ناظر و میزان علاقه مندی و همکاری مسئولین این ارگان ها، برای کاهش فساد توجه شود. در نتیجه کار نظارت و بازرسی بایستی روی بخش هایی که تعیین کننده میزان نسبی فساد و سطوح آن در سازمانهای مختلف، توصیف و تشریح راهبردهای ضد فساد به کار گرفته شده، و تعیین میزان موفقیتهای حاصل از مبارزه با فساد است تأکید نماید. در هر صورت به صرف انجام بازرسی و دادن گزارش دقیق نمی توان موفقیت زیادی به دست آورد مگر اینکه ضابطین این امر متعهد باشند و بیطرفانه و بدون گروه گرایی معیارهای ضد فساد را با علاقه مندی و خالصانه به اجراء درآورند تا ارزشهای اجتماعی بر هم نخورد و در حد معقولی باقی بماند. هیچ یک از مشکلات قضایی و یا انسانی را نمی توان به عنوان واحدهای طبیعی بدون مسأله در نظرگرفت زیرا که داشتن قانون یک مسأله است و کاربرد آن در رابطه با مسایل انسانی مورد دیگری است و بدون توجه به آنها نمی توان توصیف و تحلیل مناسبی را داشت. مهمترین مشکل قوانین در کشور کپی برداری بدون توجه به مسایل انسانی، منطقه ای و کشوری است. فعالیتهای زنان و مردان در واحدهای اداری ممکن است به جای هماهنگی ظاهری حالت تناقض داشته باشد. سلسله مراتب اداری پس از پیروزی انقلاب بر حسب ضرورت و طبیعت انقلاب دچار تغییر و تحول شده و در بسیاری از واحدها هنوز ضوابط نتوانسته اند بر روابط برتری یابند. که این امر تاثیر بسیار نامطلوبی بر نظارت و بازرسی می گذارد و موجب بی اعتقادی و عدم مقبولیت عامه و در نتیجه عدم کارآیی آن در سطح کلان می شود. شناخت این موارد هسته مرکزی درک معنی و نتایج نظارت و بازرسی است. بند دوم: تاثیر نهادهای نظارتی بر کاهش فساد نکته مهم و اساسی این است که هر کارمند دولت بدون توجه به رده شغلی بایستی درک نماید که بالاتر از مردم نبوده و پاسخگویی و کنترل مأموران دولتی یک مفهوم ضروری برای هماهنگی و اداره یک جامعه مدرن است؛ به بیان دیگر، ساز و کار نظم دادن به کارکنانی که ضروریات حرفه ای را رعایت نمی نمایند و یا قانون شکنی می کنند و یا اصول و ارزشها را زیر سؤال می برند از مهمترین مسایل است. «این ارزشها و اصول که اساس هماهنگی و جلوگیری از فساد به شمار می آیند ممکن است در میان ملتها و فرهنگها متفاوت باشد ولی همه آنها در رعایت موازین قانونی، اخلاقیات، عدات و مسؤولیت پذیری که موجب عدم نیاز به کنترل خارجی و داخلی می شود اشتراک و توافق دارند. همیشه این امکان وجود دارد که اخلاقیات و قوانین در عمل به طور آگاهانه یا ناآگاهانه به وسیله افراد نادیده گرفته شود که این امر می تواند هم در کشورهای پیشرفته و هم در کشورهای توسعه نیافته به طور یکسان اتفاق بیافتد.»[۵۴] در اینجا نقش نظارت و بازرسی که دادن رهنمود همراه با رعایت کامل اصول دموکراسی است، بسیار ظریف و مهم است و موردی است که بایستی به صورت مداوم و پیگیر ادامه داشته باشد. بررسی و تجزیه و تحلیل مسایل موجود، تأکید بر روابط خصوصی و داخلی بین افراد به جای توجه به تخصص و تبحر واقعی و در نظرگرفتن ابعاد اقتصادی و سیاسی کشور است. بنابراین بحث اساسی این است که بدون تغییر ساختار اداری و گذاشتن ضوابط دقیق و نظارت بر اجرای آن و ترجیح منافع بلندمدت کشور به منافع آنی و کوتاه مدت افراد نمی توان نتیجه ای از بازرسی گرفت و همه امور به نقطه کور خواهد رسید. در این راستا توجه به مسایل انسانی و واقعیتهای موجود در جامعه و امکانات علمی و تخصصی و درک روابط پیچیده فی مابین این مسایل و کارآیی اجرای قوانین و مقررات موجود زیربنای اصلی عمل نظارت و بازرسی را تشکیل می دهد. بنابراین نیاز است که دولت در نظرات و عقاید خود تجدیدنظر نماید و قوانین قابل انعطاف و چند مرحله ای را پیشنهاد نماید تا بتدریج با اصلاح ساختار اداری بتوان پویایی بازرسی و نظارت را تأمین نمود. یکی از مشکلات بسیار بزرگ وجود سازمانهای متعدد با سیاست و خط مشیهای موازی و وظایف بسیارمشابه و یامشابه است که این موضوع امر بازرسی و نظارت را پیچیده می کند. به هر صورت اگر پیشرفت و اصلاح موردنظر باشد، تشخیص محدودیتها وکمبودهای حوزه نظارت و همچنین علل به وجود آمدن آنها اساس کار است. گاه به دلیل وجود فرمهای ارزشیابی مبهم همراه با پرسشهای انتزاعی و غیر مربوط، هنوز ارزیابیها به شیوه سنتی و ناکارامد به انجام می رسند. از طرف دیگر ادارات اختیار کافی برای تغییر کالا و یا خدمات متنوع براساس ساختار گروه جمعیتی ویژه ندارند و محدودیتهای زیادی در این زمینه ها وجود دارد. نتیجه این امور متهم شدن کارکنان متبحر و متخصص و دارای ابتکار و یا طرد تدریجی آنان از سیستم اداری است. که نتیجه آن نیز کاهش کارآیی ادارات و در نهایت بی اثر شدن بازرسی به علت کم کاری همگانی و یکنواخت بودن شیوه رفتاری کارکنان در سلب دفع مسؤولیت و صدمه زدن به معیارهای قضاوتی به دلیل عدم گردش مناسب کارهای اجرایی است. بنابراین اصول کار بایستی افزایش اعتماد عمومی و جلب مشارکت مردم در امور با دادن امنیت کافی به آنان برای ابراز نظریاتشان در جهت اصلاحات باشد. یک عامل بسیار مهم و در عین حال ظریف، کاهش فاصله گفتار و رفتار به وسیله رهبران سیاسی و در اختیار عامه قرار دادن نتایج کلی بازرسی برای رفع شبهات است. با توجه به مباحث پیش گفته مشخص است که وظیفه اصلی بازرسی و نظارت نهادهای فراقضایی همان گونه که در قانون اساسی کشور آمده است. نظارت بر حسن جریان امور و رسیدگی به شکایات مردم از طرز کار قوای حاکمه می باشد که بنا، بر این اساس، حتی درمواقعی که تخلف آشکاری صورت نگرفته است با بازرسی علمی، رفع مشکلات مدیریتی و دادن راهکارهای مناسب می توان موجب گردش بهتر کار و افزایش کارآیی بازرسی شد. با این ترتیب می توان امیدوار بود که میزان تخلفات به حداقل برسد. بدون حمایت سیاسی آحاد مردم و مشارکت مؤثر آنان در جلوگیری از فساد، پیامهای رهبران حکومتی از جمله دستگاه نظارت و بازرسی قابل تحمل نیست و واکنشهای مناسبی به آن نشان داده نخواهد شد. افزون بر این، تا زمانی که جامعه قادر به بیان نیازها و پیگیری تقاضاهای خود از سوی نهادهای مستقل مدنی نباشد بازرسی به دلیل بریدگی و جداماندگی خود از جامعه و عدم مشارکت فعال مردم، مقبولیت عامه پیدا نمی کند و کارآمدی لازم را نخواهد داشت. به بیان دیگر مسأله بازرسی یک جزء از یک نظام کلی است و بررسی موردی آن بدون توجه به مسایل اجتماعی- فرهنگی، اقتصادی و سیاسی کشور و هماهنگیهای لازم در تمام زمینه ها، نمی تواند مفید به فایده زیادی باشد. فصل دوم ساختار تشکیلاتی و حقوقی کمیسیون اصل نود و نهادهای بازرسی فراقضایی مدرن (آمبودزمان) کمیسیون اصل نود که به منظور اعمال اصل نود قانون اساسی پیش بینی شده است ماهیت نظارتی آن با دیگر موارد نظارتی مجلس متفاوت است چراکه در جایگاه نظارتی کمیسیون اصل نود مجلس خود، ناظر و شاکی اصلی نبوده و ناظر حقیقی مردم هستند که نسبت به یکی از سه قوه شکایت داشته و مجلس به عنوان نهاد رسیدگی کننده و ابزاری جهت اعمال نظارت مطرح شده است. و در این زمینه کمیسیون پس از بررسی های لازم و احراز تخلف از دادگاه صالح تقاضای رسیدگی خارج از نوبت خواهد نمود. و دادگاه مکلف بوده پس از صدور حکم نتیجه را به کمیسیون اعلام نماید. و نهادهای با وظایفی مشابه کمیسیون اصل نود در بسیاری از کشورهای جهان پدیدار گشته اند که معروف به نهادهای آمبودزمان می باشند. این نهادها که معمولا با پارلمان در تعامل هستند ضمن رسیدگی به شکایات شهروندان علیه تخلفات دستگاه های دولتی و عمومی نتایج رسیدگی خود را در قالب هایی همچون صدور توصیه نامه و گزارش ها به نهادهایی که قانون مشخص کرده ارائه می دهند. مبحث نخست : مبانی قانونی و صلاحیتهای کمیسیون اصل نود پیشینه کمیسیون اصل نود، براساس نگرش حاکم بر نخستین روزهای قانون گذاری در ایران یعنی آن هنگام که، با قرارگرفتن سی و دومین اصل قانون مشروطه در متن قانون اساسی و گام نهادن در راه پاسخ گو نمودن عوامل حکومتی در کشور مبتنی می باشد. اصل سی و دوم قانون مشروطه تصریح داشته هرکس از افراد ناس می تواند عرضحال یا ایرادات و شکایات خود را کتبا به دفترخانه عرایض مجلس عرضه بدارد. اگر مطلب راجع به خود مجلس باشد، جواب کافی به او خواهد داد و چنانچه مطلب راجع به یکی از وزارتخانههاست، بدان وزارتخانه خواهد فرستاد که رسیدگی نمایند و جواب مکفی بدهند. «لازم به ذکر است که ماده ۳۲ قانون اساسی مشروطه خود ترجمه ای از قوانین اساسی کشورهای اروپایی است که گفته می شود این ماده ترجمه ماده ۲۳ قانون اساسی بلژیک است.»[۵۵] براساس این اصل، دفترخانه مجلس شورای ملی به مکانی برای ارائه عرایض و دستنوشتههایی مبنی بر شکایات افراد از عملکرد مجلس یا دولت و وزارتخانه هایش تبدیل شد. با آنکه این اصل بر نظارت مجلس بر دستگاه های اجرایی آن زمان را ضمانت نمی کرد و اگرچه طبیعتاً بدلیل نود بودن تفکر پاسخ گویی نظام حاکم، روح حاکم براین اصل مجال بروز نیافت، اما درج کلمات آن در متن قانون مشروطه زمینهساز بازآفرینی این اندیشه پس از پیروزی انقلاب اسلامی البته اینباربهگونه ای جدی تر و پرفروغتر در قالب اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شد. «اصل ۹۰ قانون اساسی و سازوکار ناشی از آن را می توان نوعی نظارت عمومی بر قوای سه گانه تلقی کرد که به واسطه مردم اعمال می شود.»[۵۶] گفتار نخست : مبانی قانونی کمیسیون اصل نود هویت و اعتبار کمیسیون اصل نود بر مبنای یکی از اصول مهم ترین سند قانونی کشور یعنی قانون اساسی می باشد . اما این اصل برای رسیدن به عرصه اجرا نیاز به چندین فرایند قانونی داشت . اولین فرایند به مجلس باز می گردد که اجرای این اصل به عهده آن گذاشته شده است و ساز و کاری که مجلس باید برای انجام این وظیفه در پیش گیرد، تشکیل کمیسیون اصل نود می باشد. ماده دو آیین نامه داخلی مجلس اذعان می دارد : «به منظور اجرای اصل نودم قانون اساسی کمیسیونی به نام کمیسیون اصل نودم قانون اساسی تشکیل می گردد تا طبق قوانین مصوب مربوط به خود اداره و انجام وظیفه نماید . » منظور از قوانین مصوب در آیین نامه داخلی ، قوانینی است که نمایندگان مجلس از اولین دوره مجلس برای تعیین چهارچوب وظایف و روان تر کردن انجام وظیفه کمیسیون اصل نود وضع کرده اند . از جمله این قوانین ، قانون « اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود با دستگاه های دولتی جهت رسیدگی به شکایت مردم » است . اساس این قانون که در اول بهمن ماه سال ۱۳۵۹ به تصویب رسید ، «کمیسیون اصل نود می تواند با قوای سه گانه جمهوری اسلامی و تمام وزارتخانه ها و ادارت و سازمان های وابسته به آن ها و بنیاد ها و نهاد های انقلابی و موسساتی که به نحوی از انحا به یکی از قوای فوق الذکر مربوط می باشند ، مستقیما مکاتبه یا به آن ها مراجعه نماید و برای رسیدگی به شکایات کتبی که از طرف مسئولین بدون جواب مانده و یا جواب قانع کننده به آن ها داده نشده و رفع مشکلات توضیح بخواهد و آنها مکلفند در اسرع وقت جواب کافی بدهند .» در روز پنجم اردیبهشت ماه ۱۳۶۴ نمایندگان دوره دوم مجلس ، تبصره ای به این قانون اضافه کردند . بر اساس این تبصره « مسئولان و ماموران مذکور در ماده واحده مصوبه یکم بهمن ماه ۱۳۵۹ مجلس شورای اسلامی مکلفند پاسخ کافی و مستند خود را حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ وصول کتبا به کمیسیون اصل نود اعلام دارند . «تخلف از این قانون جرم است و متخلف به مجازات حبس از سه ماه تا یک سال و انفسال از خدمات دولتی از شش ماه تا یک سال محکوم خواهد شد و موضوع تخلف در مراجع صالحه قضایی با درخواست کمیسیون قابل رسیدگی است و مراجع مذکور موظف اند به این گونه جرایم به صورت فوق العاده و خارج از نوبت رسیدگی و بلافاصله پس از ثبوت جرم و صدور حکم اعلام مجازات نموده و مراتب را به کمیسیون مزبور اعلام دارند .»[۵۷] «همچنین دادگاه رسیدگی کننده به این جرم حق رسیدگی به اصل شکایتی را که در کمیسیون مطرح است ، ندارد.»[۵۸] تا این که در دومین سال فعالیت مجلس دوم قانون «نحوه اجرای اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران » در روز ۲۵ ام آبان ماه سال ۵۶ به تصویب نمایندگان رسید . در این قانون که می توان آن را مهم ترین قانون در رابطه با فعالیت کمیسیون اصل نود دانست ، تشکیلات ساختاری و دامنه اختیارات و مسئولیت های این کمیسیون مشخص شده است . نمایندگان در همین دوره مجلس در جلسه علنی روز سوم آذر ماه سال ۱۳۶۶ با تصویب قانونی با عنوان قانون « نحوه گزارش کمیسیون اصل نود قانون اساسی » مقرر کردند : گزارش های کمیسیون اصل نود پس از ارائه به هیئت رئیسه بدون رعایت نوبت در دستور کار مجلس قرار می گیرد و در اولین جلسه علنی قرائت می گردد.» در نهایت اصل نود قانون اساسی با تدوین آیین نامه داخلی کمیسیون اصل نود وارد فاز اجرایی می شود . این آیین نامه در ابتدای هر دوره در کمیسیون تدوین و به تصویب اعضای کمیسیون می رسد و پس از تصویب ، برگزاری جلسات بر اساس آن صورت می گیرد . گفتار دوم : اعتبار و جایگاه کمیسیون اصل نود در ایران کمیسون اصل نود که مشروعیت خود را از بالاترین سند قانونی کشور یعنی قانون اساسی دریافت می کند ، یکی از ابزار های نظارتی قوی در مجلس شورای اسلامی محسوب می شود و مجلس می تواند برای اعمال نظارت بر قوای سه گانه از آن استفاده کنند «این نکته قابل ملاحظه می باشد که کمیسیون اصل ۹۰ تنها کمیسیونی از مجلس است که رییس آن به وسیله همه نمایندگان انتخاب می شود و این موضوع اهمیت این کمیسیون را نشان می دهد.»[۵۹] کمیسیون می تواند به شکایت اشخاص علیه سو مدیریت یا سوء عملکرد در طرز کار قوای سه گانه رسیدگی کند و نهادها و سازمان های تحت صلاحیت خود را مجبور به پاسخگویی کند. با رسیدگی به شکایات ، اطلاعات بسیار مفیدی در اختیار مجلس قرار می گیرد که می توان از آن ها در جهت اعمال نظارت سیاسی خود در قالب سوال و استیضاح مقامات قوه مجریه اقدام کرد و شناسایی خلأ های موجود در زمینه های مختلف ، نقطه ی شروعی برای وضع قوانین مناسب و مساعد در پارلمان گردد . بنابراین کمیسیون اصل نود می تواند نهادی تاثیرگذار و مفید در سیستم سیاسی و اداری کشور به حساب آید . کمیسیون ، یک نقش نظارتی درون قوه ای را نیز ایفا می کند ، زیرا در اصل نود قانون اساسی مقرر گردیده است کمیسیون اصل نود می تواند به شکایات واصله از اشخاص علیه طرز کار قوای سه گانه رسیدگی می کند و مجلس شورای اسلامی نیز یکی از قوای سه گانه نظام سیاسی کشورمان می باشد . پس اشخاص می توانند علیه سوء مدیریت در طرز کار قوه مقننه نیز اقامه دعوی کنند . اما آیا «کمیسیون هیچ توجهی به این موضوع که مشتکی عنه خود ( که کمیسیون فقط یک واحد سازمانی آن محسوب می شود ) نخواهد کرد؟»[۶۰] قید واژه ی هرکس دارای بار معنایی عام است و نمایندگان مجلس را نیز شامل می شود . در نتیجه می توان کمیسیون اصل نود قانون اساسی را از سویی حامی و پشتیبان شهروندان و از جهتی ابزاری برای دستیابی به حاکمیت قانون و حکمرانی خوب دانست . مبحث دوم : صلاحیت ، رویه و تشکیلات کمیسیون اصل نود اصل نود قانون اساسی به عنوان آخرین راه تظلم خواهی و ششکایت از طرز کار قوای سه گانه می باشد که براساس آن مجلس می بایست به شکایات مردم علیه طرز کار قوای سه گانه رسیدگی کند که با تأسیس کمیسیون اصل نود به عنوان یکی از واحدهای داخلی خود در جهت ایفای این مهم گام برداشته است. فلسفه وجودی این اصل مربوط به زمانی است که شکایات غیرممکن بوده و یا نتیجه ای دربر نداشته و یا شخص به کلیت رفتاری یک قوه معترض باشد چراکه شکایت از عملکرد ارگانهای وابسته به دولت در دیوان عدالت اداری ممکن بوده و شکایت از نهادهای قضایی نیز با رجوع به مراجع بالاتر قوه قضاییه قابل پیگیری است. مجلس نیز در جهت اجرای این وظیفه کمیسیون اصل نود را به عنوان یک واحد داخلی در ساختار خود ، تاسیس کرده است . گفتار نخست : چگونگی رسیدگی کمیسیون اصل نود به شکایات در اصل نود قانون اساسی اصطلاح شکایت به کار رفته است اما آیا هر شکایتی در کمیسیون اصل نود قابل رسیدگی نمی باشد ؟ که پاسخ قطعاً ایجابی نیست چراکه این شکایت می بایست دارای شرایطی باشد : ابتدا، اینکه شکایت باید قبلا در مراجع صلاحیت دار مطرح شده باشد حال یا از طرف این مراجع پاسخی ارائه نشده باشد و یا اینکه پاسخ ارائه شده برای شاکی راضی کننده نباشد . قسمت اخیر ماده واحده قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود با دستگاه های دولتی به شکایات مردم دال براین موضوع است. این امر در ماده یک آیین نامه داخلی کمیسیون اصل نود نیز عنوان گردیده است، که کمیسیون فقط به شکایاتی رسیدگی می نماید که شاکی به مسئولین مراجعه نموده ولی به شکایت او رسیدگی نشده است و یا پاسخ قانع کننده ای دریافت نکرده است. دوم بحث شکلی شکایت است که لزوماً باید به طور کتبی ارائه شود . این موضوع به صراحت در اصل نود قانون اساسی پیش بینی شده است. همچنین علاوه براین موارد شاکی باید مدارک کافی و لازم را به شکایات خود ضمیمه کرده و به کمیسیون تسلیم نماید. این امر در مواد یک و دو آیین نامه داخالی کمیسیون اصل نود تصریح شده است. پس به موجب این مواد، کمیسیون اصل نود به شکایاتی رسیدگی می کند که شاکی شکایت خود را با مدارک کافی به کمیسیون فرستاده باشد و شکایاتی که بدون دلایل کافی فرستاده شده باشد، بایگانی می گردد. در شکایت تسلیم شده نام شاکی، متشاکی و آدرس نهاد آنها می بایست تصریح شده باشد وگرنه طبق آیین نامه داخلی کمیسیون بایگانی می گردد. سوم موضوع شکایت نیز می بایست بدون ابهام بوده و به وضوح، مسئله ای که مورد نظر شاکی است، و از آن شکایت به عمل آمده معین گردد. «برای شکایت کتبی نزد کمیسیون، فرم چاپی و غیرچاپی مشخصی وجود نداشته و هرکس می تواند شکایت خود را به هرشکلی به کمیسیون ارائه نماید.»[۶۱] همچنین اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با قید «هرکس» آغاز می شود و مقرر می دارد« هر کس شکایتی از طرز قوای سه گانه …» با توجه به اطلاقی که عبارت هر کس در این اصل دارد مشخص است که تنها یک نفر نیز می تواند علیه طرز کار قوای سه گانه ، شکایت خود را به کمیسیون عرضه بدارد و این اطلاق هم شامل اشخاص حقیقی و هم اشخاص حقوقی می باشد و در این مورد تفاوتی بین آن ها وجود ندارد . حال سوال دیگری که در این مورد سر بر می آورد این است که آیا عبارت «هرکس» فقط شامل اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی می شود یا اینکه اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق عمومی نیز می باشد ؟ به نظر می رسد اطلاق این عبارت هر دو گروه را شامل می شود و از این حیث تفاوتی میان انان قائل نشده است . رویه عملی کمیسیون نیز به همین منوال است . «بنابراین با توجه به اطلاق موجود در عبارت و رویه عملی کمیسیون اصل نود می توان ادعا کرد که همه اشخاص حقیقی و حقوقی و حقوق خصوصی می توانند شکایت خود علیه طرز کار قوای سه گانه را به کمیسیون اصل نود قانون اساسی تسلیم نمایند.»[۶۲] گفتار دوم : گستره نظارت کمیسیون اصل نود هرکس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه و قوه قضاییه داشته باشد می تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند . بنابراین می توان نتیجه گرفت که طرف شکایت شهروندان در اصل نود قانون اساسی قوای سه گانه در نظام جمهوری اسلامی هستند . اما منظور از قوای سه گانه صرفاً کلیت این سه قوه نمی باشد و ممکن است زیر مجموعه های این سه قوه را نیز شامل شود . در این راستا ، ماده واحده قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل نود ، جهت رسیدگی به شکایت شهروندان مقرر می دارد : «کمیسیون اصل نود می تواند با قوای سه گانه جمهوری اسلامی ایران و تمام وزارت خانه ها و ادارات و سازمان های وابسته به آن ها و نهادها و بنیادهای انقلابی و موسساتی که به نحوی از انحناء به یکی از قوای فوق الذکر مربوط می باشد مستقیما مکاتبه یا به آنها مراجعه نماید . به نظر می رسد با توجه به ماده واحده مذکور ، سازمان های طرف شکایت در کمیسیون اصل نود عبارت اند از : مجلس شورای اسلامی و نهادهای وابسته به آن مانند کمیسیون ها ، هیات رییسه ، دیوان محاسبات و …، قوه مجریه و وزارتخانه ها ، ادارات و سازمان های وابسته، قوه قضاییه و ادارت و سازمان های وابسته، بنیادها و نهادهای انقلابی. در این زمینه با توجه به متن اصل نود قانون اساسی و ماده واحده مزبور ، چند نکته قابل ذکر است: موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی می توانند در ردیف سازمان های طرف شکایت کمیسیون اصل نود قرار بگیرد . «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد ، تشکیل شده و یا می شود.»[۶۳] تعریف دیگری نیز از این نهادها در ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ به عمل آمده است : موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی : واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد . در تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی قید شده است: «فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.» در سال ۱۳۷۳ مجلس شورای اسلامی طی قانونی لیست این نهادها را تصویب کرده است . نکته دیگر اینکه ، بنیادها و نهادهای انقلابی نیز تحت نظارت کمیسیون اصل نود قرار گرفته اند. گفتار سوم : بررسی ابهام عبارت «طرز کار» در اصل نود قانون اساسی به نظر می رسد کاربرد عبارت «طرز کار» در اصل نود قانون اساسی ابهاماتی در صلاحیتهای رسیدگی این کمیسیون به شکایت شهروندان علیه قوای سه گانه را ایجاد نموده است. چراکه کاملاً مشخص نیست که این عبارت آیا شامل امور کلی و کلان قوای سه گانه می شود و یا امور جزیی و موردی مقامات و ارگان ها را نیز در بر می گیرد؟ ماده ۵ قانون نحوه اجرای اصل نود[۶۴] مقرر می دارد : کمیسیون صرفاً به شکایتی که از روش و طرز کار مجلس یا قوای مجریه و قضائیه باشد رسیدگی می کند. چنانکه ملاحظه می گردد ، این ماده نیز همان عبارت اصل نود را بازگو می نماید و در کاهش ابهام آن تاثیر بسزایی ندارد . تبیین این عبارت می تواند تأثیر فراوانی در صلاحیت کمیسیون مربوطه داشته باشد و زمینه حق و حقوق شهروندان در قانون اساسی نیز تحت تأثیر قرار دهد. زیرا اگر این اختیار شامل امور جزیی و موردی باشد در نظام حقوقی ما نهادی وجود که در کنار دیوان عدالت اداری ، البته به سبک و سیاق دیگری به شکایات شهروندان علیه نهادها و مقامات دولتی رسیدگی می کند . «در خصوص تبیین این عبارت دو دیدگاه را می توان مورد شناسایی قرار داد . یک دیدگاه این است که منظور از عبارت طرزکار اصل نود قانون اساسی امور کلی می باشد و ناظر به سیاست ها و راهبرهای کلان قوای سه گانه است در مقابل این دیدکاه برخی معتقدند که منظور از این عبارت علاوه بر امور کلی و کلان شامل امور جزیی و موردی نیز می باشد .»[۶۵] برای هر کدام از این دو دیدگاه ، دلایل و استدلال هایی نیز وجود دارد که در ذیل به آن ها پرداخته می شود . می تواند تاثیر فراوانی در صلاحیت کمیسیون مربوطه داشته باشد و زمینه حق وو حقوق شهروندان در قانون اساسی را نیز تحت تاثیر قرار دهد ، زیرا اگر این اختیار شاما امور جزیی و موردی باشد در نظام حقوقی ما نهادی وجود دارد که در کنار نهاد دیوان عدالت اداری ، البته به سبک و سیاق دیگری به شکایت شهروندان علیه نهادها و مقامات دولتی رسیدگی می کند. در خصوص تبیین این عبارت دو دیدگاه می توان مورد شناسایی قرار داد. یک دیدگاه این است که منظور از عبارت طرز کار در اصل نود قانون اساسی امور کلی می باشد و ناظر به سیاست ها و راهبرهای کلان قوای سه گانه است. در مقابل این دیدگاه برخی معتقدند که منظور از این عبارت علاوه بر امور کلی وکلان شامل امور جزیی و موردی نیز می باشد. برای هر کدام از این دو دیدگاه دلایل و استدلال هایی وجود دارد که در ذیل به آنها پرداخته می شود. بند نخست: ادله شمول عبارت «طرز کار» به امور کلی و سیاست های کلان الف : عدم تداخل وظایف قوا براساس صراحت قانون اساسی در اصل ۵۹ «مرجع رسمی تظلمات و شکایات دادگستری است…» و سپردن اختیار رسیدگی به شکایات شهروندان به این قوه ، بنابراین وظیفه کمیسیون اصل نود به شکایات شهروندان مشمول امور جزیی و موردی نمی باشد. پس سپردن این اختیار به مجلس دخالت قوه مقننه در وظایف دستگاه قضا را در پی دارد و این موضوع با اصل ۵۷ قانون اساسی که به استقلال قوا اشاره می کند در تناقض است . از طرفی اصل ۱۷۳ دیوان عدالت اداری را «به منظور رسیدگی به شکایات ، تظلمات و اعتراضات مردم به مامورین یا واحدها یا آیین نامه ها …» زیر نظر قوه قضاییه پیش بینی کرده است . «بنابراین مجلس شورای اسلامی مرجع برنامه ریزی و سیاست گذاری است و نه مرجع تظلم خواهی شهروندان و اصل نود قانون اساسی نیز در راستای و سیاست گذاری کارآمد می باشد .»[۶۶] ب: عدم وجود ضمانت اجرای حقوقی برای تصمیمات کمیسیون اصل نود نقش اصلی مجلس شورای اسلامی براساس قانون اساسی، قانونگذاری می باشد و و اختیارات نظارتی آن نوعا اختیاراتی سیاسی است و ضمانت اجرای محکمی از آن حمایت نمی کند . هنگامی که شاکی قبلا از طرق معمول آن ، شکایت خود را پی گیری کرده ولی به دلایل مختلف به نتیجه ای نرسیده باشد ، شکایت وی در کمیسیون اصل نود مطرح می گردد . لذا مراجعه او فی البداهه نمی باشد و در عین حال موضوع باید به یکی از قوای سه گانه مربوط باشد و نه به امور جزیی و مصداقی . اصولاً رسیدگی به شکایت دارای ماهیت حقوقی است ولی مجلس صلاحیت قضایی را دارا نمی باشد.و نظارت آن ، نظارت سیاسی است و نتیجه رسیدگی مجلس نمی تواند حکمی لازم الاجرا را در پی داشته باشد . بلکه مجلس فقط می تواند از مسئولین مربوطه سوال بپرسد و یا تذکر دهد و … . و فقط زمینه اطلاع مقامات قضایی با انتشار گزارش از تخلفات فراهم می آید .« برآیند رسیدگی کمیسیون در قالب گزارش هایی است که منتشر می کند و چنین گزارش ها یی ، نوعی نظارت اطلاعی را به نمایش می گذارد و اطلاعات بسیار مفیدی را از معایب و نقصان های قوای سه گانه به مجلس و نمایندگان ارائه می دهد که دست به دگردیسی در ساختارها زده و قوانین مقتضی جهت رفع این معایب را به تصویب برسانند یا زمینه بروز پاسخگویی مسئولین را به دنبال آورد .»[۶۷] بنابراین نمی توان اختیار رسیدگی کمیسون به شکایات جزیی و موردی را متصور بود .«زیرا فلسفه اصل نود ، نوعی نظارت اطلاعی از طرز کار قوای سه گانه است .»[۶۸] از این رو نمی توان با رسیدگی به شکایات موردی و جزیی ، کارکرد کمیسیون مبنی بر اصلاح طرز کار و ساختارها را تحت شعاع قرار داد . تا جایی که می توان چنین استدلال کرد به واسطه عدم وجود ضمانت اجراء بر تصمیمات کمیسیون ، خیلی نمی توان برای آن دستاوردهای مهمی را به خصوص در رسیدگی به شکایات موردی و جزیی متصور بود . بند دوم: ادله شمول عبارت «طرز کار» به امور جزیی الف: مراجعه به پیش نویس قانون اساسی نص اصل ۷۲ پیش نویس قانون اساسی صریحا امور کلی را برای قوای سه گانه تفکیک می نماید، بدین معنی که برای قوه مجریه از عبارت چگونگی اداره کشور ، برای مجلس شورای اسلامی از عبارت «شیوه قانونگذاری» و راجع به قوه قضاییه از سیاست قضایی استفاده شده است . آنجا که مقرر می داشت « هر کسی از چگونگی اداره کشور یا شیوه قانونگذاری و یا سیاست قضایی داشته باشد ، می تواند به مجلس شورای ملی اعلام کند ، هرگاه شکایت درباره مجلس باشد باید به او پاسخ کافی داده شود و اگر راجع به دولت یا سیاست قضایی باشد به وزیر مسئول فرستاده می شود تا مورد رسیدگی قرار گیرد.» بنابراین قانونگذار اساسی ابتدا امور کلی را برای قوای سه گانه کاملاً تفکیک می کند . بدین معنی که برای قوه مجریه از عبارت «چگونگی اداره کشور» این عبارت به گونه روشنی بر کلی بودن امور مشمول اصل نود دلالت می کند . در تفسیر قانون اساسی اصل پذیرفته شده ای وجود دارد مبنی بر اینکه قانونگذار از هیچ عبارت و واژه ای بدون دلیل استفاده نمی کند . اصل نود قانون اساسی از عبارت طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه به جای عبارت چگونگی اداره کشور ، شیوه قانونگذاری و سیاست قضایی و سیاست قضایی استفاده کرده است که نمی توان به راحتی از کنار این تغییر عبور کرد ، زیرا قانونگذار اساسی ، عباراتی که صریحا به امور کلی در قوای سه گانه دلالت دارد را نادیده گرفته و از عبارت مبهم طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه استفاده کرده است . تغییر یک عبارت صریح به عبارتی مبهم و دوپهلو این ظن را تقویت می کند که مقصود قانونگذار اساسی نقطه مقابل عبارت صریح تغییر یافته است . زیرا عقلانی و صحیح به نظر نمی رسد که قانونگذار عبارتی صریح و گویا را حذف نموده و با حفظ مقصود سابق ، از عبارتی مبهم و شک برانگیز بهره بگیرد . در ضمن می بایست توجه کرد که چنین فرایندی در مهم ترین سند قانونی کشور ، یعنی قانون اساسی مشاهده می گردد . بنابراین می توان استدلال کرد که مراد قانونگذار از عبارت طرز کار مصرح در قانون اساسی ، امور و سیاست های کلی صرف نبوده است وگرنه دلیل عقلانی برای تغییر پیش نویس وجود ندارد . ب: اصل تفسیر موسع قانون اساسی به نفع ملت و مفهوم مخالف ذیل اصل نود حال با توجه به ابهامی که در اصل نود قانون اساسی وجود دارد می توان این اصل موردی را نیز تعمیم داد . زیرا با این کار می توان مرجع نظارتی دیگری را در نظام حقوقی کشورمان تعبیه کرد که شهروندان بتوانند شکایت خود را نزد آن مطرح کنند . «در حقوق عمومی اصل پذیرفته شده ای وجود دارد که دلالت می کند در قانون اساسی هر جا بحث از حقوق ملت است و در آن ابهام و یا اجمالی وجود دارد می بایست از اصل تفسیر موسع به نفع ملت استفاده کرد .»[۶۹] کما این که کشورهای زیادی چنین سازوکاری را در نظام حقوقی خود به کار گرفته اند و به وسیله آن محکمه ای غیررسمی و غیر قضایی به وجود آورده اند . این سازوکار نهاد آمبودزمان است . در ذیل اصل نود قانون اساسی مقرر می دارد: « … در مواردی که شکایت به قوه مجریه یا به قوه قضاییه مربوطه مربوط است رسیدگی و پاسخ کافی از آن ها بخواهد و مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی که مربوط به عموم باشد و به اطلاع عامه برساند …» . حال مفهوم مخالف این قسمت را می توان به این صورت بیان کرد : اگر نتیجه مربوط به عموم نباشد الزامی به انتشار آن برای عامه وجود نمی داشت . در صورتی که عبارت طرزکار قوای سه گانه را به امور کلی مربوط به هر قوه در نظر بگیریم ذیل اصل نود قانون اساسی کاملا بی معنی و بدون استفاده می باشد . چرا که مبرهن است «که در مواردی که شکایتی مربوط به عموم می باشد و بسیار دشوار است که تصور شود یک سوء مدیریت در یک سطح قوه صورت بگیرد و نتیجه آن مربوط به عموم نباشد .»[۷۰] بنابراین می توان چنین استنباط کرد که منظور قانونگذار اساسی علاوه بر امور کلی در قوای سه گانه امور جزیی نیز می باشد . زیرا اصل نود به طور تدریجی مقرر می دارد : لازم نمی باشد اموری که به عامه ارتباطی ندارد برای عموم اعلام گردد و چنین اموری فقط مسائل جزیی را شامل می شود . پس امور جزیی نیز در چارچوب اصل نود قانون اساسی جای دارد و کمیسیون اصل نود می تواند به امور جزیی مربوط به قوای سه گانه رسیدگی کند . گفتار چهارم: تشکیلات کمیسیون اصل نود پس از تصویب قانون اساسی با توجه به وظایف رسیدگی به شکایات مردمی که به عهده مجلس شورای اسلامی نهاده شده، این نهاد مردمی ، کمیسیونی را تحت عنوان کمیسیون اصل نود در ساز و کار داخلی خود تعبیه کرد تا به شکایات رسیدگی کند . اما تشکیلات داخلی کمیسیون اصل نود با توجه به نیازهای هر دوره دچار تغییر می شده است تا اینکه به شکل کنونی نمود یافته است . بند نخست: از ابتدای تشکیل مجلس شورای اسلامی تا سال ۱۳۶۵ الف: از ابتدای تشکیل مجلس شورای اسلامی تا سال ۱۳۶۱ در این دوره تشکیلات کمیسیون عبارت بود از : کمیته ها : این قسمت از کنترل متشکل از ۲۱ کمیته بوده است که شکایات واصله به کمیسیون حسب مورد به یکی از این کمیته ها ارجاع می شده است . چند نمونه از این کمیته ها عبارت اند از: کمیته کشاورزی ، کمیته اقتصاد و دارایی ، کمیته برنامه و بودجه ، کمیته دفاع ، کمیته بازرگانی ، کمیته نفت و … . دبیرخانه : دبیرخانه دارای قسمت های دفتری ، پذیرش شکایات ، واحد پیگیری ، بایگانی و … بوده است . روابط عمومی : روابط عمومی در زمینه هایی چون دادن اخبار و تصمیمات کمیسیون جهت انعکاس در رسانه های گروهی ، تهیه لوایح و قوانین موردنیاز کمیسیون ، تهیه آمار و گزارش های سالانه و بیلان کار کمیسیون جهت ارائه به مجلس و … فعالیت می کرده است . ب: مقطع زمانی بین سالهای ۱۳۶۱ تا ۱۳۶۵ در این دوره ، تشکیلات کمیسیون مانند دوره پیش بود با این تفاوت که به جای کمیته های ۲۱ گانه ، هفت واحد رسیدگی به شکایات ، متشکل از نمایندگان عضو این کنترل تشکیل شد . این واحدها عبارت بود از :واحد فرهنگی، واحد اقتصادی، «واحد سیاسی و نظامی، واحد رفاه و اجتماعی، واحد اقتصادی، واحد مقننه و واحد محرمانه. این واحد به شکایات از قوه مقننه و نماندگان مجلس شورای اسلامی و همچنین به موضوعات محرمانه و مهم رسیدگی می کرده است.»[۷۱] بند دوم: از زمان تصویب قانون نحوه اجرای اصل نود قانون اساسی پس از گذشت چند سال از تشکیل مجلس شورای اسلامی کمیسیون اصل نود همچنان در ارتباط با تشکیلات داخلی خود دچار مشکلاتی بوده است. تااینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی با پیشنهاد کمیسیون مذکور ، طرحی را تهیه و در تاریخ ۱۳۶۵ با قید یک فوریت به مجلس ارائه کردند این طرح که به تشکیلات ، صلاحیت ها و حدود اختیارات کمیسیون اصل نود مربوط می شد تحت عنوان « قانون نحوهاجرای اصل نود » در ۲۵ آبان ۱۳۶۵ به تصویب رسید. بنابر ماده «۱» قانون فوق الذکر ، کمیسیون اصل نود متشکل از دو بخش می باشد، واحد رسیدگی به شکایات که اعضای آن همه از نمایندگان خواهد بود . همچنین واحد دفتر که افراد آن از طرف هیئت رئیسه مجلس معین می شوند . حدود وظایف و اختیارات کارکنان واحد به وسیله هیئت رئیسه کنترل تعیین می شود و زیر نطر رئیس کمیسیون انجام وظیفه می نمایند . تبصره هیئت رئیسه کمیسیون اصل نود می تواند برای هر یک از واحد های فوق به تعداد مورد نیاز بخش هایی را تشکیل دهد . «بنابراین استقلال اداری کمیسیون نیز مورد تردید است ، زیرا هیأت رییسه مجلس خود تحت نظارت این کمیسیون است و انتصاب اعضای دفتر از طرف آن ها نمی تواند کاملا بجا و صحیح باشد.»[۷۲] علاوه بر این ماده ، با اعمال اصلاحاتی که در آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی اعمال شد ، ماده ۳۲ این قانون مقرر داشت : «به منظور سامان دادن و کارآمد سازی مجلس و نمایندگان ، خصوصا نسبت به طرز کار قوای مجریه و قضائیه و مجلس مبتنی بر اصول متعدد قانون اساسی بالاخص اصل نودم (۹۰) ، کمیسیونی به نام اصل نودم (۹۰) قانون اساسی تشکیل می گردد تا طبق قوانین مصوب مربوط به خود اداره و انجام وظیفه نماید . اعضاء این کمیسیون به شرح ذیل است :
تبصره ۱- رئیس کمیسیون با پیشنهاد هیات رئیسه مجلس از بین اعضا ثابت کمیسیون و با رای مجلس انتخاب می گردد . تبصره ۲- اعضاء ثابت کمیسیون نباید عضو کمیسیون های تخصصی مجلس باشند .»[۷۳] با توجه به این که قانون گذار اساسی ، مطابق اصل نودم، مجلس شورای اسلامی را به عنوان مرجعی برای رسیدگی به شکایات شهروندان علیه طرز کار قوای سه گانه مشخص کرده است . بنابراین این اصل مجلس شورای اسلامی را مکلف به رسیدگی به شکایات کرده است و تصریح می کند که مجلس می بایست به شاکی پاسخ کافی دهد . اصل نود قانون اساسی به روشنی نقش مجلس را در ارتباط با شکایات مشخص کرده است . قانون اساسی ساز و کار چگونگی رسیدگی به شکایات را مشخص نکرده و آن را به خود مجلس به عنوان قانون گذار عادی محول کرده است . مجلس نیز در همین راستا اقدام به تشکیل کمیسیونی داخلی تحت عنوان کمیسیون اصل نود کرده است . اما نکته ای که در اینجا حایز اهمیت بنظر می رسد این است که: آیا تشکیل کمیسیون اصل نود به عنوان یه کمیسیون داخلی مجلس شورای اسلامی ، می تواند مقصود و مراد قانون گذار اساسی را تحقق بخشد ؟ این سوال به این دلیل مطرح می گردد که بنابراین اصل ، تکلیف به رسیدگی به شکایات مردم علیه طرز کار خود مجلس نیز به مجلس سپرده شده است . وقتی که این شکایات به یک کمیسیون داخلی از مجلس ارجاع شود آیا می توان انتظار داشت که یک واحد داخلی مجلس ، کاملا مستقل و بی طرفانه به این شکایت رسیدگی کرده و پاسخ کافی نیز به شاکی بدهد ؟ «به نظر می رسد که شکایت را نزد متشاکی بردن را به جایی نمی برد و نمی توان انتظار داشت که همیشه چنین دعوایی ، با انصاف و عدالت کامل مورد رسیدگی قرار بگیرد.»[۷۴] در مورد این موضوع می بایست این نکته را نیز به خاطر داشت که فضای حاکم بر مجلس ، معمولا فضایی آمیخته با درگیری ها و اختلافات سیاسی است و این موضوع می تواند رسیدگی به شکایات اشخاص علیه طرز کار مجلس را تحت تاثیر قرار دهد . برای مثال شکایتی علیه هیأت رییسه مجلس شورای اسلامی به کمیسیون اصل نود تسلیم گردد و رییس و اعضای کمیسیون مذکور نیز در جبهه سیاسی هیأت رییسه باشند، آیا با اطمینان می توان ادعا کرد که کمیسیون اصل نود کاملا بی طرفانه به شکیت رسیدگی خواهد کرد؟ به همین دلیل برای اجرای اصل نود قانون اساسی می بایست نهادی تشکیل شود که در عین ارتباط با مجلس ، استقلال کافی از این نهاد را نیز داشته باشد . در کشورهایی که سازوکارهای مشابهی با اصل نود را در نظام حقوقی خود به کار گرفته اند تدابیری را برای این موضوع اندیشیده اند . مبحث سوم: آمبودزمان[۷۵] و میزان همپوشانی نهادهای نظارتی فراقضایی مندرج در قانون اساسی با توجه به اهمیت روز افزون بحث نظارت و بازرسی در حقوق عمومی و کسب نتایج ارزشمند این ارگان در توسعه سلامت اداری و اقتصادی بنابراین کشورهای مختلف در ایجاد چنین نهادهایی به ویژه به همراه اختیارات فراقضایی همچون آمبودزمان سعی فراوان داشته اند. به گونه ای که امروزه نهاد آمبودزمان یکی از مکانیزم های نهادهایی مدرن است که امروزه جایگاه مهمی را در بحث نهادهای و حاکمیت قانونی به خود اختصاص داده است . تا جایی که وظایف و اختیارات آمبودزمان از حدود آزادی ها فراتر می رود و هر نوع تخطی از قانون را در بر می گیرد . هر کس می تواند با تقدیم دادخواست کتبی ، هرگونه شکایتی را بدون هیچ گونه تشریفاتی نزد آمبودزمان و یا همکاران او مطرح کند و یا با هر یک از آن ها قرار ملاقات بگذارد ، برای تقدیم شکواییه شرایط محدودکننده ای از لحاظ شخص شاکی و میزان نفع شاکی از طرح شکایات و غیره وجود ندارد . «تا سال ۱۹۷۰ میلادی آمبودزمان صرفاً ناظر بر صلاحیت و مشروعیت بخش اداری بود. لکن امروزه آمبودزمان به دنبال کشف سوء جریانات اداری و حمایت از حقوق و آزادی های شهروندان نیز می باشد . امروزه در کشورهای اسکاندیناوی سعی بیشتر آمبودزمان در جهت حمایت و صیانت از حقوق شهروندی و حاکمیت قانون است .»[۷۶] گفتار نخست : تاریخچه آمبودزمان، اهمیت و نقش آن در حمایت از حقوق شهروندان بند نخست:تاریخچه آمبودزمان از کهن ترین دوران ها نهادهای نظارتی در بطن حکومت ها وجود داشته و فقط مربوط به عصر حاضر نمی باشد. در یونان باستان ، بازرسی تحت عنوان «افلور»[۷۷] ، اقدامات کارکنان دولت را مورد نظارت قرار می داده است . در رم ، نهاد «تریبون مردم »[۷۸] وجود داشته است که می توانسته با سنای رم مخالفت کند . در ایران عصر هخامنشی نیز نهادی که رئیس آن به چشم و گوش پادشاه معروف بوده است نظارات بر ارگان های عمومی را انجام می داده است . «تا پیش از دولت مدینه النبی پیامبر اسلام ( صل الله علیه و آله و سلم ) در عربستان حکومت و به تبع آن اداره به معنای دقیق کلمه وجود نداشت ، آن حضرت با تشکیل حکومت مفهوم اقتدارات اداری را به جامعه ی خود شناساند . پیامبر اسلام ( ص ) پس از فتح مکه برای شهر ها فرماندار ، قاضی و مامور وصول مالیات منصوب می کرده و آن ها امر نظارت اعمال میکرده اند. درزمان خلیفه دوم ، نهاد حسبه شکل گرفت که مسئول آن را محتسب می نامیدند.»[۷۹] صلیبیون ( اروپایی ها )به تقلید از این نهاد ، اقدام به ایجاد نهاد (مدسپ)[۸۰] کردند . این نهاد تا قرن نوزدهم در اثر کشور های اسلامی ایفای نقش می کرد . دیوان مظالم نیز یکی از نهاد های نظارتی اسلامی است که سر منشا ایجاد نهاد مهمی در اروپا گردید . از آنجا که واژه مظالم که جمع مظلمه است . به معنی آن چه از ستمگر بازخواست و گرفته می شود است ، و به عبارت بهتر تظلم از ستم کسی و شکایت کردن یا شکایت بردن است . بنابراین به نظر می رسد، که «در مظالم تخلفی صورت گرفته یا به حق کسی از سوی دیگری ستم و تعدی شده است و متظلم و دادخواه از دیوان مظالم انتظار دارد تا متهم را مورد بازخواست قرار دهد . »[۸۱] در تاریخ اسلام بنیانگذار رسیدگی به مظالم حضرت علی ( علیه السلام ) بود. مظالمعبد المالک مروان نخستین کسی بود که روز معینی را به رسیدگی به مظالم اختصاص داد . عمر بن عبد العزیز این نهاد را تقویت و در دوره های بعد نیز گروهی از خلیفگان عباسی بر کرسی رسیدگی به مظالم نشستند . متولی رسیدگی به مظالم عهده دار امور زیر بوده و صلاحیت هایش شامل این امور می گردید : رسیدگی به تعدی کارگزاران به رعیت و بازخواست از آنان در برابر رفتار های ظالمانه ، رسیدگی به ظلم و ستم کارگزاران دولتی در اموالی که از مردم جمع آوری می کردند ، رسیدگی به وضع کاتبان ؛ زیرا آنان امین مسلمانان در ثبت اموالشان هستند . اعم از آن چه دریافت می کنند و آن چه پرداخت می کنند ، رسیدگی به تظلم رزق بگیران ، اعم از کاستی یا تاخیر پرداخت و یا هر گونه اجحاف دیگر در رسیدگی به امور آنان ، بازگرداندن اموال غصب شده از حکومت و مردم ، نظارت بر اوقاف خاص و عام ، رسیدگی به اموری که قضاوت و مراجع قضایی از حل و فصل آن ها ناتوان می باشند ، رسیدگی به آن دسته از امور حسبیه که تامین کننده منافع و مصالح عمومی می باشد ، پاسداشت آیین های عبادی و ارزش ها و هنجار های اجتماعی ، رسیدگی به اختلاف غیر قضایی اشخاص و داوری میان آن ها .[۸۲] دیوان مظالم پس از تاسیس در حکومت امیر المومنان (ع) به تدریج در همه دولت ها و حکومت های اسلامی ، به ویژه در حکومت های ایران اسلامی تشکیل و گسترش یافت . جلسات رسیدگی مظالم بسیار ساده و بی پیرایه برگزار می گردید . از ان جا که سرشت دیوان مظالم ، اداری بود رسیدگی به تخلفات دارندگان مقام و شغل اداری در صلاحیت دیوان مظالم بود . بازرسی و زیر نظر گرفتن رفتار کارمندان اداری در صلاحیت ویژه دیوان مظالم بوده است . هر چند که تفاوت های مهم و اساسی بین دیوان مظالم و محاکم قضایی وجود دارد ، اما به نظر می رسد مهم ترین تفاوت این دو نهاد یکی در صلاحیت گسترده دیوان مظالم در رسیدگی به موضوعات تحت صلاحیت خویش و دیگری عاری بودن رسیدگی دیوان مظالم از آیین و تشریفات دادرسی قضایی می باشد . بنابراین با نگاه به تاریخ روشن می گردد، در برخی از کشور ها ، به شهروندان حق دسترسی به نظارت و شکایت از اعمال اداری داده شده بود ، هر چند که دولت های اسلامی به ویژه دولت مدنی حضرت رسول (ص) و حکومت علوی حضرت علی (ع) در این زمینه پیشتاز و الگو بودند . بنابراین ، در سده های اخیر جبران خسارت ها در جهت تطبیق اعمال ادارات عمومی با قانون و نیاز های شهروندان مدنظر قرار گرفت و به منظور استفاده از ابزاری مناسب برای تامین این نیاز ها ، سیاستمداران مفهوم آمبود زمان سوئدی را به عنوان نهادی ناظر بر اشکال عمومی مورد نظر ، مستقل و انتخابی مورد توجه قرار دادند که با وجود آن ، شهروندان می توانستند بدون موانع از آن استفاده کنند . «این نهاد اول بار در سوئد به سال ۱۸۰۹ پا گرفت اما شکل ابتدایی آن یک سده پیشتر با فرمان چارلز دوازدهم در سال ۱۷۱۳ در آن سرزمین تاسیس شد .»[۸۳] پادشاه سوئد پس از شکست از روسیه به ترکیه گریخت و چند سال در آن جا اقامت داشت . پادشاه پس از بازگشت به سوئد شاهد هرج و مرج و آشفتگی در سیستم اداری کشور شد . و به تقلید از دیوان مظالم امپراطوری عثمانی نهادی تحت عنوان ادارات را به وجود آورد که گرته برادری از دیوان مظالم اسلامی می باشد . بنابراین بنظر می رسد «حتی خود نهاد آمبودزمان نیز تقلیدی از نهاد نظارت دولت اسلامی که از کشورهای اسلامی به سوئد منتقل و با تبدیل واژه «آمات عوثمان» به آمبودزمان تغییر نام داده است.»[۸۴] وی در مدت اقامت خود در ترکیه ( عثمانی سابق ) با طرز کار دیوان مظالم آشنا شد و آن را تجربه برای ایجاد نهادی قرار داد که امروزه جایگاه بسیار مهمی در ساختار اداری و نظارتی کشور های پیشرفته را داراست . این نهاد در سرتاسر دنیا دارای نقشی پررنگ در ایجاد دموکراسی و حمایت از شهروندان می باشد . بند دوم: تعریف و اهمیت نهاد آمبودزمان برای اینکه درک درستی از نهاد آمبودزمان به وجود آید ابتدا باید تعریفی از این نهاد ارائه گردد، تا ویژگی ها ، مولفه ها و جایگاه آن به طور موثرتر و بهتری شناخته شود. «واژه آمبودزمان که به طور رسمی نخستین بار در قانون اساسی ۱۸۰۹ سوئد به کار رفت، در زبان سوئدی به معنای سخنگو (speaker) یا نماینده (reprehensive ) می باشد.»[۸۵] آمبودزمان در ابتدا به فردی اطلاق می شد ،که از طرف گروهی بی طرف انتخاب شده و به نیابت از شاکی اقدام به احقاق حق و رسیدگی به تعدیات و تظلمات می کرده است . اولین تعریف از آمبودزمان در سال ۱۹۷۴ توسط اتحادیه کانون وکلای بین المللی انجام گرفته است که این تعریف هنوز هم حائز اهمیت است ، تعریف بارت است از : یک مرکز که به وسیله قانون اساسی یا مصوبه قوه مقننه یا پارلمان تاسیس شده است و به وسیله یک مقام عمومی بلندپایه مستقل که در برابر قوه مقننه یا پارلمان پاسخگو است مدیریت می شود شکایات را از اشخاص خسارت دیده علیه مستخدمین ، مقامات و نمایندگی های دولت دریافت می کند یا به طور مستقل عمل می کند و دارای اختیار رسیدگی ، صدور توصیه نامه و صدور گزارشات است . «نهاد آمبودزمان که معمولا توسط مجلس انتخاب می شود و حق نظارت و دیدبانی نسبت به اعمال قوه مجریه ( اعمال اداری ) را دارد.»[۸۶] تصمیمات آن مستقیماً فاقد قوه لازم الاجرا می باشد ولی عموما می تواند منجر به تصمیمات قضایی و سیاسی علیه مقامات و نهادهای خاطی گردد . چرا که یکی از ویژگی های آمبودزمان تعامل آن با پارلمان می باشد و دارای صلاحیت رسیدگی به شکایات شهروندان علیه نهادهای عمومی و دولتی است . این نهاد صالح به صدور توصیه نامه و ارائه گزارش از عملکرد خود است. و همچنین ویژگی پراهمیت نهاد آمبودزمان استقلال این نهاد می باشد. گسترش این نهاد مصادف با فراگیر شدن موج دموکراسی خواهی بوده است . گسترش دموکراسی و حاکمیت قانون و توسعه اجتماعی – اقتصادی در اطراف و اکناف جهان باعث شد این نهاد از کشورهایی که از دموکراسی و دولت های رفاه ریشه دارتری بهره مند بودند (به ویژه کشورهای منطقه اسکاندیناوی) به کشورهای مختلف اعم از توسعه یافته و در حال توسعه منتقل گردد . چنانکه برخی از کشورها به عنوان بخشی از پروسه گذار به دموکراسی، نهاد آمبودزمان را با صلاحیت حمایت از حقوق بشر ایجاد کرده اند که موجد فرصت هایی برای مشارکت شهروندان در رویه هایی که مقامات عمومی تصمیم گیری می کنند بوده باشد . از دلایل دیگر گسترش این نهاد ، گسترش حوزه فعالیت دولت ها هم در کشورهای توسعه یافته و هم در حال توسعه در زمینه های اقتصادی – اجتماعی است . به دنبال افزایش مداخلات دولت در امور اقتصادی و اجتماعی ، برخوردها بین دولت و شهروندان افزایش می یابد و نیاز به سازوکارهایی برای رفع این اختلافات ضروری می گردد . در همین راستا در نظام همی حقوقی ، سازوکار نظارت قضایی و سیاسی بر اعمال و تصمیمات دولت به وجود آمد . اما پس از مدتی مشخص گشت که این مکانیزم های خوش رنگ و لعاب به تنهایی برای کنترل دولت کافی نمی باشد بنابراین کشورها به تاسیس آمبودزمان روی آورند . «این نهاد توانایی انطباق با نظام های مختلف حقوقی را دارد به گونه ای که این نهاد حتی در کشورهایی که نظام حقوقی متفاوتی از کشورهای اسکاندیناوی دارند با اقبال روبرو شده است.»[۸۷] توسعه این نهاد منحصر به فرد که، مرهون عوامل سیاسی مرتبط با پیدایش دموکراسی و ضرورت رعایت کامل موازین حاکمیت قانون و حقوق شهروندی است . در هر کشوری منعبث از نظام حقوقی آن کشور ها است . در اکثر کشور ها زیر نظر پارلمان و قوه مقننه آمبود زمان در هر کشوری و در معدودی از کشور ها زیر نظر قوه مجریه می باشد. تکامل تدریجی آن نیز منوط به این واقعیت است که این نهاد دارای استقلال بوده و مستقل عمل می کند و در رابطه با انتظارات عامه مردم پاسخگو بوده و مقامات دولتی نیز در رابطه با این گونه نهاد ها آن را تایید و پشتیبانی کرده اند و دارای ماهیتی اصلاحگر وانعطاف پذیر می باشند. آمبودزمان می تواند ماموران خاطی را برای محاکمه به مراجع قضایی معرفی نماید که به کیفر اعمال خود برسند و علاوه براین ، او می تواند برای رفع خطاها و لغزش ها از طرف ادارات و سازمان های عمومی و اتخاذ روش و رفتار مناسب در مورد شاکی و یا در موارد مشابه در آینده ، تذکرات لازم به آنها بدهد . همچنین این نهاد ناظر مکلف است سالی یک بار گزارش کار و فعالیت های خود را درباره تجاوزات و تخلفات کشف شده و اقدامات انجام شده به همراه نظرات و پیشنهادهای اصلاحی به منظور بهبود دستگاه ها به پارلمان بدهد که از طرف پارلمان به آگاهی عموم می رسد . آمبودزمان در کشور های دیگر با عناوین گوناگونی نام گذاری شده است ، به عنوان مثال در بسیاری از کشور های اسپانیایی زبان به عنوان مدافع حقوقی عموم در انگلستان به عنوان «بازرس پارلمان » در پاکستان « وفاقی محتسب » و در هندوستان به عنوان «فریادرس عامه » نامیده شده است . و سادگی و انعطاف پذیری این نهاد نقش مهمی در توسعه آن داشته است. نهاد مذکور هم از لحاظ ساختاری ، هم از لحاظ صلاحیت و وظیفه نهادهای دارای انعطاف فوق العاده است . این نهاد توانایی انطباق با نظام های مختلف حقوقی را دارد به گونه ای که این نهاد حتی در کشورهایی که نظام حقوقی متفاوتی از کشورهای اسکاندیناوی دارند با اقبال روبرو شده است . در نظام های حقوقی کامن لا مثل انگلستان ، استرالیا ، نیوزلند و … چنین نهادی تاسیس شده است و کشورهای رومی ، ژرمنی نظیر فرانسه ، اسپانیا ، پرتغال و … نیز از این نهاد بهره می برند . حتی در کشورهایی با نظام حقوقی سوسیالیستی مانند چین این نهاد تحت عنوان (یوان)[۸۸] در حال انجام وظیفه می باشد . انعطاف این نهاد در زمینه های مختلفی همچون صلاحیت ها ، تعداد روسا و کارکنان ، تعامل با قوای مقننه یا مجریه و … است . فعالیت های مفید انجمن ها و اتحادیه های بین المللی ، قاره ای[۸۹] و منطقه ای آمبودزمان از دیگر دلایل گسترش این نهاد می باشد. مهم ترین این نهادها موسسه آمبودزمان بین المللی است که درواقع سازمان جهانی نهادهای آمبودزمان محسوب می شود و هدف آن شکوفاتر کردن مفهوم بازرسی و تشویق و ایجاد انگیزه تحقیق در باب بازرسی و برپایی کنفرانس های بین المللی بازرسی است . دلیل دیگر توسعه نهاد آمبودزمان ایرادات موجود در نهادهای قضایی است . این نهاد نقش مکمل نهادهای قضایی را ایفا می کند و اصطلاحاً نهادهای این نهاد بر ادارت و نهادهای دولتی به نهادهای فراقضایی[۹۰] معروف است . بند سوم: نقش آمبودزمان ها در حمایت از حقوق شهروندان نحوه کار نهاد آمبودزمان در گول سال های گذشته با ملاحظات مربوط به بازرسی و نهادهای مطابقت پیدا کرده است. و به همین جهت نهاد آمبودزمان در طول سال های گذشته دستخوش تحولاتی شده است و به نیازهای جوامع مربوطه پاسخگو بوده است. تا اواسط دهه ۱۹۷۰ ، آمبودزمان صرفاً به کنترل مسائل مربوط به قانون بدون رویه های اداری مجلس جمله جلوگیری از اعمال خودسرانه رسیدگی و می پرداخت . مهم ترین اصل در نظام های مردم سالار متکی به قانون اساسی ، این است هر گونه گسترش قدرت بایستی با تقوت نهادهای همراه باشد .و مفهوم جدید آمبودزمان در طول زمان کوتاهی در چارچوب حقوقی دموکراسی های نوین وارد شد . چرا که آن ها نیاز به یک سازمان جهت کنترل حقوق پایه و تضمین حقوق مردم از همان آغاز اعمال دموکراسی داشتند. «آمبودزمان یک حلقه ارتباط بین مردم و حکومت هاست . وی حالت یک داور را دارد که منافع مردم و دولت را سازش می دهد و از ضعیف در مقابل قدرتمند حمایت می نماید . همراه با توسعه مفهوم آمبودزمان ، یک نوع رشد درونی نیز در کار آمبودزمان هست . توسعه فراگیر بازرسی و نظارت از طریق آمبودزمان در دو مرحله صورت گرفته است : مرحله اول مربوط به سوء مدیریت و اجحافات اداری است و مرحله دوم نهادهای به موارد مربوط به نقص حقوق بشر و آزادی های عمومی است . به همین جهت آمبودزمان حتی المقدور بایستی از سیاست میانجیگری و سازش بین دولت و شهروندان پیروی نماید.»[۹۱] شهروندان عادی کشورها ، همواره نمی توانند راه حل های مناسبی جهت برخورد با اقدامات دولتی ، که به اعتبار زور و قدرت اجرا می شود پیدا کنند و در واقع خودشان قربانی آن هستند. از این بابت نقش آمبودزمان از لحاظ کنترل و بازرسی ، یک پایه اساسی جهت مسائل ملی در کشورهای مربوطه محسوب می شود . آمبودزمان که شاهد بی عدالتی های ناشی از سوء استفاده از اختیارات می باشد. تماس با واقعیات روزانه و نارضایی های شهروندان باعث می شود که به صورت نهادی واقع بین و بی طرف عمل نماید. «به خاطر وضعیت های موجود در دموکراسی های جدید ، بسیاری از حکومت ها گاهی از قدرت سوء استفاده می کنند و اصولاً همه آمبودزمان ها نیاز دارند که از حمایت جامعه بین المللی برخوردار باشند . امروزه ، آمبودزمان یک ساختمان تجملی در جوامع توسعه یافته نیست بلکه یک قسمت غیرقابل انکار از روش های دفاع موثر از حقوق مردم است . تقویت نهاد آمبودزمان یک کار اساسی است که جهت دفاع از حقوق مردم و ارزش های انسانی صورت می گیرد و مطابق با سایر تدابیر مربوطه است که در جهت صلح و توسعه پایدار ملت ها انجام می شود.»[۹۲] هر حکومتی حقوقی را برای شهروندان و اتباعش پیش بینی و به آن ها اعطا می کند ، در یک نظام مردم سالار که در آن حاکمیت قانون مشاهده می شود ، هر شهروند باید به عنوان فردی تلقی شود که حقوق شخصی او با هیچ نوع تبعیض و یا بی عدالتی قابل تضییع نباشد . دولت باید طوری عمل کند که توسط همه مورد احترام باشد و به عنوان یک موجود اخلاقی تلقی گردد ، و متعهد است که از منافع معین شهروندان دفاع کند و اینکه قادر قوانینی را وضع کند که عامل اعتماد ، امنیت و ثبات باشند . از طرف دیگر نظام مردم سالار باید ابزارهای کارآمدی را فراهم کند تا از حقوق و آزادی های بنیادی به طور موثر حمایت کند که دراین عبارت است که مفهوم آمبودزمان قدم به صحنه می گذارد . آمبودزمان سرار جهان ، علی رغم تفاوت های بسیار و گوناگون و با وجود الگوهای ساختاری و نظام های اجرایی متغیر اتخاذ شده ، در مخرج مشترکی سهیم هستند : «غالبا نهاد آمبودزمان در کشورهای مختلف با مجلس در تعامل است و عزل و نصب و تأمین بودجه و … توسط پارلمان صورت می گیرد.»[۹۳] آن ها به عنوان وسیله ای در نظر گرفته شده اند برای شکایت و تظلم علیه تعدی ها، خطاها، قدرت های خودسرانه و یا اغماض و غفلت توسط مقامتات کشوری . نهاد آمبودزمان برای هر شهروند این اطمینان را حاصل می کند که بتواند در سلامت و آزادی زندگی کند چون به این سازمان قدرت داده شده است تا در کمال استقلال ، به کنترل و تعقیب خطاها ، زیاده روی ها و سوء استفاده های مراکز قدرت بپردازند . «همچنین مصونیت در نتیجه وظایف نمایندگان و تضمین انجام صحیح آن و اطمینان خاطر نماینده پیش بینی شده است.»[۹۴] بنابراین آمبودزمان در چارچوب تشکیلات مختلف حکومت به عنوان یک نهادی می باشد که افراد را به ساختار حکومت و جامعه را به دولت پیوند می دهد . گفتاردوم: رسیدگی فراقضایی و ضمانت اجرای نهاد آمبودزمان برای تحقق نظام عدالت اداری در ابتدا می بایست ، دولت از قدرت خود در جهت برآورده کردن اهدافی استفاده می نماید، که این اختیارات در جهت برآوردن اهداف به دولت اعطا شده است . و همچنین نظارت قضایی به وسیله محاکم قضایی وجود داشته باشد تا از قانونی بودن تصمیمات و اعمال دولت اطمینان حاصل شود. از آنجایی که بارشد و گسترش وظایف سازمان های عمومی ، موضوع حاکمیت قانون در سازمان های اداری و دولتی در ارتباط با شهروندان مورد توجه جدی قرار گرفت . علاوه بر این ، این درک به وجود آمد که فلسفه وجودی ادارات ، خدمت به شهروندان است و نه اعمال زور و سلیقه شخصی علیه شهروندان . در اکثر کشورها ، به شهروندان حق دسترسی به محاکم قضایی برای شکایت از اعمال اداری اعطا شده است ، و با نظارت قضایی شهروندان می توانند ابطال اعمال و تصمیمات دولت را بخواهند و جبران خسازت وارده به آنها در نتیجه اعمال و تصمیمات دولت را خواستار شوند ، چنانچه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۱۷۳ دیوان عدالت اداری را بدین منظور پیش بینی کرده است. ولی با این وجود در برخی موارد ، دسترسی به محاکم در نتیجه موانع سیاسی ، اجتماعی و روانی بسیار مشکل می باشد . چرا که «با افزایش دخلت های دولت در شئون مختلف جامعه و متعاقب آن وابستگی بیشتر شهروندان به نهادهای به نهادهای دولتی و عمومی همیشه این بیم وجود دارد که حق و حقوق شهروندان در برابر ارگان های قدرتمند دولتی تضییع شود از همین رو ساز کارهای مختلفی جهت دفاع از حقوق شهروندان در برابر نهادهای دولتی ایجاد شده است.» [۹۵] رسیدگی به شکایات شهروندان به وسیله دادگاه ها و مراجع قضایی و مبنای تشریفات سخت حاکم بر قوانین ، فرایندی پر هزینه ، طولانی و زمان بر ، کند ، پیچیده و پر زحمت است. آمبودزمان برای شهروندان روشی را به وجود می آورد که نهادی ماهر و بی طرف به شکایت آنان علیه مقامات و نهادهای عمومی رسیدگی می کند . وجود آمبودزمان دارای ارزش روانی برای شهروندان نیز است ، زیرا با وجود آمبودزمان شهروندان این دلگرمی را دارند که نهادی ناظر وجود دارد که به شکایات آن ها علیه دولت سریع و ارزان رسیدگی می کند و از فرایندهای طولانی بروکراسی شدید قضایی نیز مصون است . «این نهاد ناظر ضمن داشتن اقتدار و دقت کافی برای شهروندان سهل الوصول و فرایند بازرسی آن علنی و سریع می باشد. د ر این صورت می توان به تحقق نظام اداری شفاف و پاسخگو امیدوار بود.»[۹۶] سازمان بازرسی کل کشور و کمیسیون اصل نود قانون اساسی مانند دیوان عدالت با قواعد حقوقی و خشک احاطه نشده اند و در رسیدگی به شکایات شهروندان از انعطاف بیشتری برخوردارند .با این وجود اصطلاح طرز کار قوای سه گانه مصرح در اصل نود و عبارت حسن جریان امور در اصل ۱۷۴ قانون اساسی بسیار مبهم بنظر می رسد ، که شرح آن در پیش گذشت. مهم ترین ضمانت اجرای مشترک نهاد آمبودزمان ، ارائه گزارش تخلفات اداری به افکار عمومی از طریق رسانه و مطبوعات و تاثیرگذاری از طریق افکار عمومی می باشد و این مردم هستند که قضاوت نهایی درباره ادارت مختلف را برعهده خواهند داشت و علاوه بر این نوع ضمانت اجرا پاره ای از بازرسان دارای بعضی از اختیارات دادستانی می باشند . در مواردی می توانند شخص متخلف را جریمه یا معلق و یا با صدور قرار تامین آزادی او را محدود نمایند که این از ویژگی ذاتی تمامی نهادهای بازرسی می باشد البته در همه کشورها یکسان اعمال نمی شود و بسته به نوع کشور و ویژگی های اداری و نظام سیاسی آن از درجه شدت و خفت برخوردار است . بند نخست : رسیدگی به شکایات به روش فراقضایی نقطه مشترک اکثر آمبودزمان ها وظیفه کلاسیک و ابتدایی رسیدگی به شکایات شهروندان علیه ارگان های عمومی و دولتی می باشد . اما حوزه های تحت نظارت آن در هر کشوری متفاوت است . شهروندان هنگامی که با یک سوء عملکرد از طرف نهادهای دولتی روبرو می شوند ، می توانند شکایت خود را نزد آمبودزمان مطرح کرده و از ابزارهای غیر قضایی این نهاد بهره مند گردند . چگونگی رسیدگی به شهروندان نیز در هر نظام حقوقی متفاوت است . و اعضای آمبودزمان در صورتی که خود را صالح به رسیدگی دانست ، می تواند به طرق مختلفی جهت احقاق حق اقدام نمایند. براساس قوانین اکثر کشورها ، نهاد آمبودزمان به تمام اسناد و مدارک دولتی دسترسی دارد . این نهاد می تواند این اسناد و مدارک را از مقامات و نهادها درخواست کند و یا برخی افراد را برای کسب اطلاع احضار کند و نظر کارشناسان را در زمینه های مختلف اخذ نماید . در برخی از کشورها عدم اطاعت از فرامین و تصمیمات صادره از آمبودزمان برای مقام یا نهاد خاطی ، منجر به مجازات می شود . آمبودزمان که در ابتدا تلاش دارد فیصله ماجرا به صورت دوستانه و کدخدامنشانه باشد، در صورتی که این نهاد موفق به حل و فصل دعوا از این طریق نشد ، اختیار صدور توصیه نامه به نهادهای مورد شکایت را دارد که پاسخگوی تخلف خود در مقابل شهروندان باشند . در صورتی که نهاد متخلف واکنش مثبتی به توصیه نامه نشان نداد ، آمبودزمان می تواند گزارش سوئ عملکرد را به پارلمان ارائه دهد تا ابزار های قوی تر پارلمان جهت اجبار نهاد یا مقام متخلف استفاده شود . این گزارش حتی ممکن است در دسترس همه شهروندان قرار گیرد . علاوه بر این ها ارائه گزارش سالانه نیز از اختیارات آمبودزمان است . همچنین آمبودزمان این اختیار را دارد تخلف را به محاکم و دادگاه های صالح ارجاع داده و از آن طریق شهروندان را در استیفای حقوق شان مساعدت نماید . «به نظر می رسد همانگونه که قاضی و قوه قضائیه نیاز مبرم به استقلال سازمانی و شخصیتی دارد آمبودزمان نیز به همان دلایل این نیاز را ( به ویژه در برابر قوه مجریه )احساس می کند.»[۹۷] بند دوم: رسیدگی خود جوش تقریباً در تمامی نظام های حقوقی ، آمبودزمان صلاحیت خود را محدود به شکایت خاص واصله از شهروندان نمی کند و می تواند بصورت خودجوش به سوئ عملکردها رسیدگی کند. نهادهای آمبودزمان در کنار رسیدگی به شکایات مردم علیه ارگان های دولتی ، همچنین می توانند بدون وجود چنین شکایتی نیز سوء عملکرد نهادهای عمومی را مورد رسیدگی قرار دهند. بنابراین آمبودزمان می تواند با اطلاعاتی که خود از وجود سوء عملکرد در دستگاه های مختلف به دست می آورد شروع به رسیدگی کند . این اطلاعات می تواند از طرق مختلفی مثلا از طریق رسانه ها و مطبوعات یا از اطلاعات واصله از سوی اشخاص حاصل شود . قائل شدن چنین صلاحیتی برای آمبودزمان می تواند اثرات مفیدی را در بر داشته باشد، مثلاً آمبودزمان می تواند به سوء عملکردهای سطح کلان رسیدگی کند که صرفا مربوط به منافع شخصی شهروندان نبوده و منافع گروه بزرگی از اشخاص را به خطر می اندازد . بدین وسیله می توان مشکلات سیستماتیک ادارت را مورد شناسایی قرار داد و در جهت رفع ان ها تلاش کرد . این صلاحیت همچنین به آمبودزمان اجازه می دهد به سوء مدیریت ها رسیدگی کند که به هر دلیلی رسیدگی به ان ها مغفول مانده است . مثلاً ممکن است به دلایل سیاسی رسیدگی به یک سوء مدیریت در محاکم صالح معلق مانده باشد و آمبودزمان می تواند به این موضوع رسیدگی کرده و نتیجه رسیدگی را برای عموم منتشر کند . در صورتی که کمیسیون اصل نود قانون اساسی یا سازمان بازرسی کل کشور را به عنوان آمبودزمان در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران بپذیریم و اختیار رسیدگی خودجوش را نیز برای آن ها قائل شویم ، این دو نهاد می توانند به سو مدیریت های موجود بدون وجود شکایات رسیدگی کنند . به طور مثال کمیسیون مذکور می تواند به فسادهای مالی و اداری موجود که می تواند عاملی برای بی اعتمادی شهروندان به حکومت باشد را به گونه ای بی طرفانه مورد رسیدگی قرار داده و نتیجه را در اختیار مقامات و نهادهای صالح قرار دهد و حتی شهروندان را در جریان بگذارد که زمینه افزایش بصیرت شهروندان در مسائل مختلف ، بیشتر از پیش مهیا گردد. همچنین کمیسیون های حقوق بشر نیز که صلاحیت رسیدگی و تحقیق در بخش های عمومی و خصوصی را دارند، اصولا سازمان های ملی هستند که عمدتا وظایف آمبودزمان ها را ایفا می کنند. بسیاری از آنها را می توان موسسات عمومی تخصصی نام نهاد «تعدادی از آن ها فقط به امور تبعیض نژادی و اموری از قبیل آن می پردازند»[۹۸] ، لکن ، با این همه نقش مهم آن ها در صیانت از حقوق بشر را نمی توان نیدیده گرفت . چنین نقشی را کمیسیون حقوق بشر و حقوق کودکان در کبک کانادا برعهده دارد که همگام با کمیسیون حقوق بشر کانادا در سطح فدرال همکاری دارد . «تعدادی دیگر مثل کمیسیون ملی حقوق بشر در مکزیک دارای صلاحیت وسیع تری هستند و به طور کلی این موسسات در خصوص تضییع موارد حقوق بشر رسیدگی و اقدام می کنند.»[۹۹] برخی کارشناسان بر این عقیده هستند که آمبودزمان ها صرفا به امور ناشی از ناهنجاری های اداری می پردازند و صیانت از حقوق فقط بر عهده کمیسیون حقوق بشر است . با این همه در عمل ، قضیه به این سادگی ها نیست زیرا آمبودزمان ها اغلب برای حمایت از رعایت حقوق بشر اقدام به دخالت می کنند . از این رو مثلاً وظیفه یک آمبودزمان این است که حسب موازین بین المللی ، به حفظ و صیانت از حقوق افراد در باب حقوق بشر اقدام کند . همین طور آمبودزمان ها حسب معاهدات بین المللی منعقده میان دولت ها حق دارند درخصوص تصمیمات اجتماعی و سیاسی دولتی تحقیق و تفحص کنند. نهادهای مشابه آمبودزمان فقط در حوزه حقوق بشر فعالیت می کنند و مهم ترین وظیفه این نهادها عبارت است از رسیدگی به شکایت افراد و گروه ها در خصوص نقض حقوق شناخته شده مدنی و سیاسی آن ها و تلاش در به دست آوردن راه حل متناسب البته امروزه آمبودزمان هایی هم در زمینه های تخصصی و خصوصی ایجاد شده اند که ایجاد این آمبودزمان ها خط فاصل بین آمبودزمان و نهادهای مشابه را بسیار کم رنگ تر کرده است. در مجموع به نظر می رسد آمبودزمان ها و کمیسیون های حقوق بشر حسب خصایصی که دارند دارای مسئولیت مکمل هستند . با این خصیصه هر دو سازمان می توانند نقش موثری در دفاع و حمایت از حقوق افراد در قبال عملکرد دولت ها داشته باشند . این نهاد علاوه بر وظیفه رسیدگی به شکایات می تواند به ابتکار و تشخیص خود بازرسی هایی را نیز انجام دهد . معمولا این نهاد هنگامی دست به بازرسی می زند که موضوع مهمی که نگرانی عمومی را برانگبخته یا به حقوق گروهی از افراد اثر گذاشته مطرح باشد . بند سوم : اشتراکات آمبودزمان ها کلیه نهادهای آمبودزمان دارای چند ویژگی مشترک و بنیادین می باشند که به شرح ذیل است: «نهادهای آمبودزمان معمولا دارای کارکردهای مشترکی چون رسیدگی به شکایات شهروندان علیه ارگان های دولتی و عمومی و پشتیبانی از حاکمیت قانون و حقوق شهروندان به روش فراقضایی ، سریع و انعطاف پذیر می باشند.»[۱۰۰] الف: مرجعیت بازرسی نهاد های آمبودزمان و عدم صلاحیت قضائی آن از آنجایی که لازمه بازرسی و نظرات بر دستگاه های اداری داشتن استقلال این نهاد ها از هز نوع مقام و موقعیت و حزب و جناح می باشد . بنابراین همان استقلالی که قضات دادگاه ها از آن برخوردارند طبق قانون ، بازرسان نهادهای آمبودزمان نیز از همان موقعیت برخوردارند و هیچ کسی حق مداخله در امور آنان را ندارد پس نه قانونگذار و نه قوه مجریه و نه سایر نهاد ها و قوای دیگر نمی توانند در فعالیت های بازرسان مداخله نمایند . با اینکه این نهادها دادگاه قضایی نیستند . بدین معنی که به شکایت های مطروحه و مواد خلاف قانون مکشوفه در قالب آیین دادرسی دادگاه های قضایی و با صلاحیت های یک مرجع حل و فصل حقوقی ترافعات رسیدگی نمی کنند و حکم قاضی صادر نمی کنند . و ممکن است در نهایت به صدور یک نظر مشورتی یا انتقاد یا گزارشی از وضعیت اداره مورد بازرسی یا اظهارنظر مشورتی درخصوص شکایات مطروحه دست بیابند. نهادهای بازرسی به هیچ وجه حق نقض یا ابرام احکام و آراء قضایی را ندارند و در صورت برخورد با آرایی که آن را مغایر با قانون بدانند جهت اقدامات بعدی به مراجع بالاتر قضایی اطلاع و ارسال می دارند . و این مراجع کاملا از مراجع نظارت قضایی همچون دیوان عالی کشور ، دادگاه های تجدیدنظر و مراجع پزوهشی فرجام خواهی مجزا هستند . در مراجع نظارتی قضایی بالاتر ، ان ها می توانند احکام قضایی را مورد نظارت قرار داده و حسب مورد پس از نقض رای مورد نظارت ؛ آن را به صورت ماهوی مورد بررسی و رسیدگی قرار دهند و قضاوت نمایند. بنابراین این نهادها از جهاتی گوناگون با دادگاه های قضایی تفاوت دارند. اولاً از نقطه نظر افراد ، در دادگاه نظارتی قضایی همه افراد قضات هستند اما در سازمان آمبودزمان لزوما همه بازرسان قاضی نیستند و بازرسان غیر قضایی هم وجود دارند . همچنین از نقطه نظر فعالیت ها ؛ در حالی که قضات دادگاه های نظارتی قضایی ، تحت نظارت قضایی قرار دارند اما بازرسان سازمان آمبودزمان از هر گونه نظارت قضایی خارج هستند و تقریبا مستقل از نظارت قضایی عمل می کنند . ثانیا از لحاظ صلاحیت ، زیرا که بازرسی و نظارت سازمان های آمبودزمان شامل نظارت ها و بازرسی های اداری می گردد و این امر ایجاب می کند که قضایای مطروحه در آن ها مربوط به مسائل اداری باشد . بنابراین این سازمان ها صلاحیت تغییر احکام و تصمیمت اتخاذ شده را ندارند و اگر تشخیص دهند یک حکم یا تصمیمی رضایت بخش نیست و مغایرتی با قوانین دارد می توانند نسبت به ان اظهارنظر انتقادی کرده و برای تصمیم گیری به مرجع ذیربط ارسال بدارند . در حین رسیدگی اگر بازرسان سازمان های آمبودزمان با مقاومت و ممانعت مسئولان ادارای مراجع باشند ، آن ها می توانند برای رفع این مانع از برخی اختیارات جزیی دادستانی همچون صدور قرارهای تامین؛ درخواست تعلیق برای کارمند خاطی و یا صدور جریمه استفاده کنند که به غیر از این اختیارات محدود قضایی سایر ؛ صلاحیت های قضاوت و مجازات را ندارد . ب: عدم رویکرد اجرایی نهاد آمبودزمان و ضمانت اجرای آن ترکیب مراجع آمبودزمان و ادارات عملیاتی و همچنین وضعیت اختیارات اعضای آنها با هم تفاوت های اساسی دارنداولا اعضای تشکیل دهنده نهاد آمبودزمان؛ بازرسان مستقل و بی طرف میباشند . در حالیکه ادارات عملیاتی متشکل از کارکنانی می باشند که تحت سلسله مراتب شدید اداری به انجام وظایف اداری مشغول هستند . ثانیاً استقلال نهاد آمبودزمان ایجاد می نماید که مقامات اداری هر آن هیچ گونه اعمال فشار و دخالتی نداشته باشند .بازرسان آمبودزمان نباید از نظر شغلی وابسته به کارگزاران اجرایی باشند که معمولا مورد نظارت و بازرسی آنان قرار می گیرند . برای اعضای سازمان های آمبودزمان تضمینات قوی شغلی وجود دارد که مهم ترین آن تضمینات عدم مداخله مقامات اداری در عزل و نصب و استخدام و ترفیعات ان ها می باشد . همچنین بازرسان در مقابل دستگاه های قضایی مسئولیتی ندارند. «برای حفظ استقلال لازم است آمبودزمان تحت انقیاد و سیطره هیچ مقامی قرار نگیرد. استقلال مصرحا به این معناست که مقامات نه بتوانند در امور آمبودزمان دخالت کنند و نه قادر باشند نقطه نظرات خود را به آن القا و دیکته کنند.»[۱۰۱] همچنین برای اینکه تفکیک بین نهاد آمبودزمان و اداره عملیاتی از بین نرود بازرسی اداری نباید نقش مستخدم اداره را ایفا کند خواه از طریق تصمیم گیری به جای اداره (مثل جانشین نمودن یک تصمیم به تصمیمی که ابطال می نماید) و خواه از طریق دادن دستور به اداره (مثل صدور یک مجوز بعد از ابطال و رد تقاضای مجوز به دلیل غیر قانونی بودن آن.) لذا در مقابل اداره عملیاتی بازرس آمبودزمان اختیارات خود را از این حیث کاملا محدود می بیند . بازرسی آمبودزمان فقط تصمیمات و اعمال غیرقانونی را کشف و جهت ابطال به مراجع قانونی دیگر ارسال و یا به صدور یک اظهار نظر مشروطی اقدام می کند . مهم ترین ضمانت اجرای مشترک نهاد آمبودزمان ؛ ارائه گزارشات تخلفات اداری به افکار عمومی از طریق رسانه و مطبوعات و تاثیرگذاری از طریق افکار عمومی می باشد و این مردم هیتند که قضاوت نهایی درباره ادارات متخلف را برعهده خواهند داشت . علاوه بر این نوع ضمانت اجرا پاره ای از بازرسان اداری بعضی از اختیارات دادستانی می باشند . در مواردی می توانند شخص متخلف را جریمه یا معلق و یا صدور قرار تامین آزادی او را محدود نمایند که این از ویژگی ذاتی تمامی نهادهای بازرسی می باشد البته در همه کشورها یکسان اعمال نمی شود و بسته به نوع کشور و ویژگی های اداری و نظام سیاسی آن از درجه شدت و خفت برخوردار است . گفتار سوم: بررسی وجوه اشتراک نهاد آمبودزمان و کمیسیون اصل نود قانون اساسی با توجه به بیان نقش برجسته و غیرقابل وصفی که نهادهای نظارتی، چنانچه در مباحث پیشین عنوان شد در توسعه و پیشرفت جهان یافته اند کمیسیون اصل نود قانون اساسی در نظام حقوقی کشورمان نیز یکی از نهادهای نظارتی مهمی است که تحت نظر مجلس شورای اسلامی به فعالیت می پردازد و همچنین از طرفی در نظامهای حقوقی مختلف جهان نهاد آمبودزمان وجود داشته که معمولاً در تعامل با پارلمان یکی از مهمترین ساز و کارهای نظارت وکنترل می باشد، به شکایات شهروندان علیه نهادهای عمومی و دولتی به شکل غیرقضایی رسیدگی میکنند. با توجه به شباهتهایی که در صلاحیتهای کمیسیون و نهاد آمبودزمان به چشم میخورد، آیا میتوان کمیسیون مزبور را به عنوان یک آمبودزمان پارلمانی در نظام حقوقی کشورمان پذیرفت؟ چنانچه از تعریف نهاد آمبودزمان فهمیده میشود ضمانت اجرای تصمیمات نهاد آمبودزمان ضمانت اجرای نرم است. یعنی این نهاد دارای قدرت لازم الاجرا برای اجرائی کردن تصمیمات خود نمیباشد. بلکه این نهاد نتیجه تصمیمات خود را در قالب گزارش های ویژه و یا سالانه به نهادهایی که قانوناً برای دریافت آن ها ذیصلاح هستند ارائه میدهند. کاملاً بدیهی است که صرف صدور گزارش از سوی آمبودزمان نمی تواند منجر به احقاق حقوق شاکیان گردد. صدور گزارش، برآیندهای مختلفی را در پی دارد. مثلا صدور گزارشهای ویژه و ارائه آن ها به پارلمان، میتواند موجب احراز تخلفات و سوءمدیریت اشخاص و سازمان های تحت نظارت این نهاد شود. بنابراین پارلمان میتواند از ابزارهای سیاسی و حقوقی خود به مقام و نهاد متخلف فشار وارد آورد. این فشار از طرق مختلفی چون تذکر، سؤال یا استیضاح اعمال میشود و بدین وسیله ممکن است شاکی به حق و حقوق پایمال شده خود برسد. علاوه بر این مورد دراکثر نظامهای حقوقی آمبودزمان این اختیار را دارد که در صورت عدم تمکین نهاد یا مأمور خاطی از تصمیمات آمبودزمان، تخلف را به محاکم صالح قضایی ارجاع دهد و محاکم مکلف هستد خارج از نوبت به شکایت رسیدگی کرده و نتیجه را به آمبودزمان اعلام کنند. بر اساس اصل نود قانون اساسی نیز، مجلس پس از رسیدگی و بررسی شکایات، می بایست در موارد جزئی به شاکی پاسخ کافی داده شود و در مواردی که مربوط به عموم است به اطلاع عامه برسد. بنابراین چنانکه در پیش نیز عنوان شد، ضمانت اجرائی الزام آوری برای تصمیمات کمیسیون پیش بینی نشده است. با این وصف میتوان گفت تصمیمات کمیسیون بیشتر جنبه سیاسی و معنوی دارد و آثار روانی و ارشادی برای جامعه و دستگاه های تحت نظارت در پی دارد. اما همین گزارشهایی که کمیسیون اصل نود به مجلس شورای اسلامی تسلیم میکند میتواند منجر به تذکر، سؤال و استیضاح از مقامات خاطی گردد. به موجب اصل نود مجلس موظف است نتیجه رسیدگی به شکایاتی که مربوط به عموم است را به اطلاع عامه برساند. کمسیون اصل نود موارد مزبور را به عنوان گزارش در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی از تریبون مجلس قرائت میکند. چراکه بر اساس ماده واحده قانون نحوه گزارش کمیسیون اصل نود قانون اساسی، گزارشها پس از ارائه به هیئت رئیسه بدون رعایت نوبت در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار میگیرد و در اولین جلسه علنی قرائت میگردد. وقتی این گزارش در مجلس قرائت گردد، بنابر اصل علنی بودن جلسات مجلس شورای اسلامی در معرض دید و شنود همه قرار میگیرد و با آگاهی شهروندان از این موضوعات، نوعی شفافیت اداری و سیاسی به وجود میآید. شهروندان شناخت بیشتری نسبت به نهادها و مسئولین آن ها پیدا کرده و در مرحله انتخاب از بصیرت بیشتری بهرمند میگردند. علاوه بر این موارد پشتوانه قضایی کمیسیون اصل نود نیز قابل قیاس با نهاد آمبودزمان می باشد. در این مورد در اصل نود قانون اساسی اشاره ای نشده است اما در تبصره ماده ۵ نحوه اجرای اصل نود قانون اساسی همان گونه که در پیش ذکر گردید این مورد را تضمین میکند. دادگاه بنابراین کمیسیون این اختیار را خواهد داشت که تخلفات را خارج از نوبت به مراجع قضایی ارجاع دهد و مراجع قضایی یا دادگاهها نیز مکلف هستند که پس از صدور حکم نتیجه را به کمیسیون اعلام کنند. اگر تخلف در صلاحیت دیوان عدالت اداری باشد، کمیسیون میتواند از ضمانت اجرای قضایی این محکمه استفاده کند. کمیسیون اصل نود وظیفه رسیدگی به شکایات مردم علیه طرزکار قوای سه گانه را بر عهده دارد، اما با توجه به رابطه سازمانی که با مجلس دارد فاقد اختیار اتخاذ تصمیمات لازم الاجرا به مانند محاکم قضایی می باشد. نهادهای تحت عنوان آمبودزمان نیز به شکایات شهروندان علیه سوءعملکرد و تخلفات دستگاه های دولتی و عمومی رسیدگی می کنند و نتایج رسیدگی خود را در قالبهایی همچون صدور توصیه نامه و گزارشها به نهادهایی که قانون مشخص کرده ارائه میدهند. این نهادها معمولاً با پارلمان در تعامل هستند. با توجه به شباهتهای که بین کمیسیون اصل نود و سازوکار نهاد آمبودزمان به نظر می رسد میتوان تصور نمود که کمیسیون مزبور نیز دارای کارکردهای آمبودزمانی در نظام حقوقی کشورمان است و میتوان از نقاط قوت موجود در نهاد آمبودزمان در جهت تقویت و افزایش کارآیی کمیسیون اصل نود بهره جست. با این اوصاف به نظر می رسد در مقایسه با سازمان بازرسی کل کشور به عنوان یکی از نهادهای فراقضایی داخلی متناظر با آمبودزمان ، «کمیسیون اصل نود قانون اساسی با مشخصات و ویژگی های نهاد آمبودزمان ، بنا به تعریف صورت گرفته از این نهاد و مشاهده نمونه های مشابه در کشورهای مختلف ، همپوشانی بیشتری دارد. زیرا مطابق اصل نود قانون اساسی این کمیسیون در بطن پارلمان شکل می گیرد.»[۱۰۲] و اگر سعی در کاهش وابستگی سازمانی آن با پارمان گردد همانند آمبودزمان های امروزی نهادی منبعث از پارلمان است. فصل سوم ضمانت های اجرایی و جایگاه مبارزه با فساد در ساز و کارهای کمیسیون اصل نود و نقش قوانین و مقررات در کاهش فساد پیشینه مفهوم فساد حضوری به قدمت پدیداری دولت دارد. و در واقع فساد هنگامی به وجود آمد که انسان پنداشت قدرت و اختیاری داردکه دیگران از آن برخوردار نیستند . فساد انحراف از مسیر سلامت و جریان طبیعی امور بوده که در دنیای امروز باعث فلج شدن تجارت و صنعت گشته و منابع را به سمت گروه و هدف خاصی سوق می دهد. عواملی چون محدود بودن حقوق و آزادی های فردی ، جریان اطلاعات و رسانه و نیز بروکراسی اداری، از جمله عوامل تشدید کننده پدیداری فساد در نظام های اداری و سیاسی است. در کشور ما در راستای مبارزه با فساد در کنار نهادهای قضایی که از ضمانت اجراهای محکم حقوقی و کیفری برخوردارند نهادهای فراقضایی چون کمیسیون اصل نود نیز به همراه ضمانت اجراهای نرم و معنوی در حال فعالیت هستند. که ورود جدی کمیسیون اصل نود به بحث فساد از هنگام فرمان هشت ماده ای رهبری در بسیج تمامی ارگان های نظارتی برای مبارزه با فساد های کلان آغاز شد. همچنین در حوزه مبارزه با فساد بررسی عملکرد قانونگذار در گذشته ، حاکی از آن است که تصویب قوانین کیفری همیشه به عنوان بهترین و ساده ترین راه حل مبارزه با بزه کاری و کج روی های اجتماعی شناخته شده است و پرداختن به موضوع فساد، با طرح مباحث مربوط به مفاسد اقتصادی که به طور رسمی در فرمان هشت ماده ای مقام معظم رهبری به آن پرداخته شد، در محمل توجه قرارگرفت. در حال حاضر در جهت پیشگیری و مبارزه با مفاسد اقتصادی توسعه بخش خصوصی ، به ویژه با اجرایی شدن سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در جهت کاهش میزان دخالت دولت یکی از مسیرهای مورد توجه در عرصه سیاست گذاری می باشد. مبحث نخست: کارکردهای کمیسیون اصل نود در ارتباط با فساد و بررسی نمونه هایی از گزارشهای کمیسیون در رابطه با مفاسد اقتصادی کمیسیون اصل نود قانون اساسی همانطور که در مباحث پیشین اشاره شد بر اساس شکایت مردم، به نظارت بر طرز کار قوای حاکمه و دستگاه های اجرایی وارد می شود. از هنگام فرمان رهبری در ورود تمامی دستگاه های نظارتی در مبارزه با مفاسد اقتصادی کارکردهای کمیسیون از پیگیری پرونده های سیاسی به سمت رسیدگی به گزارش های مفاسد اقتصادی سوق داده شده که با اعلام گزارش ها به مجلس شورای اسلامی و درخواست رسیدگی به آن ها از سوی دستگاه های قضایی در جهت مبارزه با فساد گام برداشته است. که البته به دلیل عدم وجود ضمانت اجراهای مناسب تا بحال نتوانسته به عنوان نهاد نظارتی فراقضایی آن گونه که انتظار می رود وارد فازهای عملیاتی گردد. به همین دلیل طرح هایی جهت افزایش کارامدی کمیسیون اصل نود چون تشکیل کمیته مشترک کمیسیون با معاونت پارلمانی رئیس جمهوری و همچنین تبدیل کمیسیون به دیوان مطرح شده که هر کدام دارای نقاط قوت و ضعف بسیاری است که جهت برطرف کردن کاستی ها بررسی های کارشناسی و تعامل مناسب دیگر قوا با قوه مقننه را می طلبد. گفتار نخست: ورود کمیسیون اصل نود به پیگیری پرونده های مفاسد اقتصادی پیرو فرمان رهبری کمیسیون اصل ۹۰ مجلس از کمیسیون هایی است که بیشتر نمایندگان مجلس برای ورود به آن کاندیدا می شوند. این کمیسیون بر اساس وظیفه ای که به صراحت بنا بر اصل ۹۰ قانون اساسی بر عهده مجلس در پاسخگویی به شکایات مردم نهاده شده است تشکیل یافته است. در واقع این اصل به عنوان آخرین راه تظلم خواهیِ شکایت از طرز کار قوای سه گانه را در بر می گیرد و شکایت از نهادهای وابسته به دولت یا قوه قضائیه بایستی در دستگاه های پیش بینی شده در قانون صورت گیرد. صراحت موجود در این اصل تا حد زیادی بیانگر جایگاه مهم و حساس کمیسیون اصل نود در رسیدگی به شکایات مردمی و نظارت بر سه قوه دارد، اما مروری اجمالی بر عملکرد این کمیسیون در دوره های اولیه مجلس نشان می دهد کمیسیون اصل نود در این دوره ها رویکردی به نسبه منفعلانه و غیرنظارتی داشته و چندان در مسیر اجرای این اصل حرکت نمی کرده است و از حدود سال های ۱۳۷۸ به بعد به دلیل تغییرات حاصله در فضای سیاسی حاکم بر کشور تحولاتی در فعالیتهای این کمیسیون ایجاد شد. حجم شکایات و درخواست های ارسال شده به این کمیسیون خصوصاً از سوی چهره های سیاسی افزایش یافت و کمیسیون وارد فاز جدیدی از فعالیت شد. این کمیسیون در مجلس هفتم و هشتم رویکرد جدی تری در بعد نظارتی اتخاذ کرد و نظارت بر ساز و کارهای عملیاتی و عملکرد سه قوه بخصوص در بعد اقتصادی جزء دستور کارهای اصلی کمیسیون قرار گرفت. مجلس هشتم حتی در اقدامی برای محکم کردن جایگاه کمیسیون اصل نود مصوب کرد که سایر دستگاه های نظارتی، همچون دیوان محاسبات و سازمان بازرسی همواره یک نسخه از گزارشها و نتایج بررسیهای خود درباره تخلفات و موضوعات مهم در دست بررسی را دراختیار این کمیسیون قرار دهند تا به نحوی از ظرفیتهای این کمیسیون در مسیر پیگیری پرونده ها استفاده کنند. رویکرد جدیدی که کمیسیون اصل نود جهت پیگیری پرونده های مفاسد اقتصادی از دور هفتم به بعد در دستورکار خود قرارداد، مستند به اختیارات و وظایفی است که در اجرای فرمان هشت ماده ای مقام معظم رهبری برای دستگاه های نظارتی داشته است. که در فرازهایی از این فرمان چنین آمده است:«لازم است نکاتى را به حضرات آقایان و دیگر دست اندرکاران کشور که میتوانند در مبارزه با فساد مالى ایفاء نقش کنند، تذکر دهم: ۱- با آغاز مبارزه ى جدّى با فساد اقتصادى و مالى، یقیناً زمزمه ها و بتدریج فریادها و نعره هاى مخالفت با آن بلند خواهد شد. این مخالفتها عمدتاً از سوى کسانى خواهد بود که از این اقدام بزرگ متضرر میشوند و طبیعى است بددلانى که با سعادت ملت و کشور مخالفند یا ساده دلانى که از القائات آنان تاثیر پذیرفته اند با آنان همصدا شوند. این مخالفتها نباید در عزم راسخ شما تردید بیفکند. به مسئولان خیرخواه در قواى سه گانه بیاموزید که تسامح در مبارزه با فساد، بنوعى همدستى با فاسدان و مفسدان است. اعتماد عمومى به دستگاههاى دولتى و قضائى در گرو آن است که این دستگاه ها در برخورد با مجرم و متخلف قاطعیت و عدم تزلزل خود را نشان دهند. ۲- ممکن است کسانى بخطا تصوّر کنند که مبارزه با مفسدان و سوءاستفاده کنندگان از ثروتهاى ملّى، موجب ناامنى اقتصادى و فرار سرمایه ها است. به این اشخاص تفهیم کنید که بعکس، این مبارزه موجب امنیت فضاى اقتصادى و اطمینان کسانى است که مى خواهند فعالیت سالم اقتصادى داشته باشند. تولید کنندگان این کشور، خود نخستین قربانیان فساد مالى و اقتصاد ناسالم اند. ۳- کار مبارزه با فساد را چه در دولت و چه در قوه ى قضائیه به افراد مطمئن و برخوردار از سلامت و امانت بسپارید. دستى که میخواهد با ناپاکى دربیفتد باید خود پاک باشد، و کسانى که میخواهند در راه اصلاح عمل کنند باید خود برخوردار از صلاح باشند. ۴- ضربه ى عدالت باید قاطع ولى در عین حال دقیق و ظریف باشد. متهم کردن بى گناهان، یا معامله ى یکسان میان خیانت و اشتباه، یا یکسان گرفتن گناهان کوچک با گناهان بزرگ جایز نیست. مدیران درستکار و صالح و خدمتگزار که بیگمان، اکثریت کارگزاران در قواى سه گانه کشور را تشکیل میدهند نباید مورد سوء ظن و در معرض اهانت قرار گیرند و یا احساس ناامنى کنند. چه نیکو است که تشویق صالحان و خدمتگزاران نیز در کنار مقابله با فساد و مفسد، وظیفه ئى مهم شناخته شود. ۵- بخشهاى مختلف نظارتى در سه قوه از قبیل سازمان بازرسى کل کشور، دیوان محاسبات و وزارت اطلاعات باید با همکارى صمیمانه، نقاط دچار آسیب در گردش مالى و اقتصادى کشور را بدرستى شناسائى کنند و محاکم قضائى و نیز مسئولان آسیب زدائى در هر مورد را یارى رسانند. ۷- در امر مبارزه با فساد نباید هیچ تبعیضى دیده شود. هیچکس و هیچ نهاد و دستگاهى نباید استثنا شود. هیچ شخص یا نهادى نمیتواند با عذر انتساب به اینجانب یا دیگر مسئولان کشور، خود را از حساب کشى معاف بشمارد. با فساد در هر جا و هرمسند باید برخورد یکسان صورت گیرد. گفتار دوم: بررسی نمونه هایی از گزارش های کمیسیون اصل نود به مجلس و دیوان عدالت اداری جهت لزوم مبارزه با مفاسد اقتصادی، کمیسیون اصل نود قانون اساسی، با تشکیل کارگروه مبارزه با مفاسد اقتصادی، اقدام به جمع آوری و طبقه بندی پرونده ای مهم در پی فرمان مقام معظم رهبری نمود، که از پرونده های مهم موجود در کمیسیون اصل نود در این ارتباط می توان به حوزه هایی چون: زمینه بانکها، بیمه ها و مسائل ارضی، صنایع، مخابرات، کشتیرانی و … نفت و گاز و پتروشیمی، فرهنگی و اجتماعی، قضایی و امنیتی، خودرو تقسیم گردید که جهت رسیدگی به آنها در هر حوزه کارشناسی با وظایف مشخص تعیین گردیدند. با این اوصاف به نظر می رسد، کمیسیون، از دور هشتم مجلس به بعد وارد بعد نظارتی _خصوصاً نظارت اقتصادی _ برعملکرد سه قوه شده است. تا جایی که بحث تبدیل کمیسیون اصل نود به دیوان نیز مطرح گشته است که البته موافقان و مخالفان خود را داراست. «پرونده های مهم موجود در کمیسیون اصل ۹۰ به هفت حوزه عمده زمین ، بانکها بیمه ها و مسائل ارزی، صنایع مخابرات، کشتیرانی، نفت و گاز و پتروشیمی ، فرهنگی و اجتماعی، فضایی و امنیتی و خودرو تقسیم شد که جهت رسیدگی به آنها در هر حوزه کارشناسی با وظایف مشخص تعیین شدند. برای رسیدگی به مطالب مندرج در پرونده ها: اولاً: از مراجع نظارتی نظیر دیوان محاسبات کشور، سازمان بازسی کل کشور، وزارت اطلاعات و … کسب نظر کارشناسی شد. ثانیاً: از مسئولین مربوطه دعوت و اظهارات آنها مورد توجه قرار گرفت. در این رابطه دهها جلسه با مسئولان اجرایی و بیش از ۱۱۰۰ مکاتبه و هزاران ساعت کار کارشناسی از طرف کمیسیون صورت گرفت. در انتخاب پرونده های مشمول رسیدگی کارگروه، شاخصهایی به شرح ذیل در نظر گرفته شده است:
۲٫موضوع مطروحه در پرونده مشخص باشد. و مردم نسبت به موضوع پرونده حساس و در خصوص آن مطالبه داشته باشند. در این گزارش تاکید شده است که حاصل تلاش کارگروه به صورت فهرست اقدامات و گزارش اجمالی آن آماده و در تاریخ ۱۲/۲/۸۶ به روسای قوه قضائیه و مجریه ارسال گردید . متعاقبا گزارش مشروح بخشی دیگر از پرونده ها در تاریخ ۲۵/۱/۸۷ ارسال شد. برهمین اساس، گزارشی مختصر از گزارش کمیسیون اصل ۹۰ در مجلس قرائت شد. براساس این گزارش، فهرست برخی از پرونده های مورد رسیدگی در کارگروه مبارزه با مفاسد اقتصادی کمیسیون اصل ۹۰ عبارت است از: الف: درحوزه زمین ب: در حوزه بانک ها بیمه و مستقل ارزی
۳٫اضافه پرداختی سود به سپرده گذاران در دو بانک به مبلغ ۲۰۰۱ میلیارد ریال.
۵٫اختلاس و سوء استفاده مالی در شعبه پاریس یکی از بانکها جمعا به مبلغ ۲۷ میلیون و ۲۰۲ هزار و ۵۴۱ یورو. ۶٫تبدیل کلیه موجودی دلاری یک بانک بالغ بر ۲۰۵ میلیون دلار به سایر ارزها و اعتراف آن بانک به بیش از ۶ میلیون دلار خسارت.
د: در حوزه نفت گاز و پتروشیمی
ه: حوزه مسائل فرهنگی و اجتماعی
و: در حوزه قضایی و امنیتی
در این پرونده مواردی از واگذاری اراضی مطرح است که بدون رعایت قوانین و مقررات مربوط و بدون آن که مطابق ضوابط مربوط طرحی در آنها اجرا گردد قبل از بهره برداری از طرح با تخفیف نیمی از ارزش زمین به دستور مسئولین وقت به برخی از افراد از جمله مسئولین وقت واگذار شده است. بخشی از این زمینها در بهترین مکانهای استان تهران نظیر حاجی آباد، شمیران، سوهانک، تلو، امامزاده قاسم، دارآباد و … به شرکتهای تعاونی وزارت خانه ها و دستگاه های دولتی واگذار شده است. در مواردی خریدارا زمین های واگذار شده به آنها را به هشتاد برابر قیمت خرید در هر متر مربع به فروش رسانده اند. مسئولان ذیربط به مراجع قضایی معرفی شده که در نهایت به ۵ میلیون ریال جزای نقدی محکوم شده است. دیوان محاسبات کشور نیز در تحلیل و آسیب شناسی این شیوه واگذاری اعلام می دارد که واگذاری های مذکور به لحاظ سوء استفاده از قوانین و مقررات، اعمال نفوذ و قدرت صاحبان موقعیت و شأن سازمانی از یک سو، عدم نظارت جدی و به موقع متولیان امر و بعضا همسویی وهمراهی آنان تخلفات و مفاسد اقتصادی گسترده ای واقع و پدیده ای بنام زمین خواری بروز نموده است. به طوریکه اهداف مقنن یعنی ایجاد اشتغال، حفظ و احیای اراضی به جد مغفول و از دایره توجه به طور کل خارج گشته است. به عنوان نمونه می توان به واگذاری هایی به شرح ذیل اشاره کرد: ۱/۱٫ واگذاری قطعی ۲۶۰ هکتار از اراضی ملی و مرغوب شهرستان دماوند به مقامات ارشد دولت وقت و فرزندان آنان با اعمال ۵۰ درصد تخفیف ویژه قیمت کارشناسی. ۲/۱ . واگذاری ۳۶۷ هکتار از اراضی منابع ملی در تهران، کرج و دماوند به تعاونی یک از وزارتخانه ها بدون ضابطه که متجاوز از ۴۰ میلیارد ریال سود بادآورده داشته است. ۳/۱٫ واگذاری قطعی ۱۲۵ هکتار از اراضی منابع ملی و دولتی مسگرآباد به یکی از شرکتها (در حالی که ارزش کارشناسی این اراضی ۱۳۱ میلیارد ریال بوده) و در قبال آن فقط ۲۶ میلیارد ریال نقدی و ۱۳ دستگاه خودروی سواری به ارزش یک میلیارد ریال به صورت غیر نقدی دریافت شده است. ۴/۱٫ واگذاری ۳۱۶۲ هکتار از اراضی منابع ملی و حدود ۱۵ میلیون متر مربع از اراضی شهری در سراسر کشور به یکی از دانشگاه های غیر دولتی بدون رعایت ضوابط قانونی با اقل بهای ممکن و عمدتا رایگان. این در حالی است که مسئولان دانشگاه امکان هر گونه نظارت بر نحوه بهره برداری، استفاده صحیح و طبق ضوابط قانونی و موافقت نامه های مورد تفاهم را از دستگاه های نظارتی به طور کلی سلب نموده اند. ۵/۱٫ واگذاری ۸۷ هکتار زمین در استان قزوین به یک شرکت خصوصی که اعضای هیئت مدیره آن از کارکنان یکی از سازمان های دولتی بوده اند. ۶/۱٫ واگذاری ۲۳ هزار متر مربع از اراضی مرغوب تهران واقع در دارآباد به ۱۶۰ نفر از نمایندگان دوره ششم با قیمت نازل و شرایط ویژه. لازم به ذکر است، مقرر بوده تا در این زمینها دامداری، طرح درختکاری و علوفه کاری صورت گیرد که عمدتا تبدیل به احداث مسکن شده و قبل از اجرای طرح و بهره برداری نیز به فروش رسیده و سند با تخفیف ۵۰ درصد به نام متقاضی صادر شده است.
۱/۲٫ شرکت عمران شهر جدید هشتگرد شکایتی علیه مسئولین یکی از سازمانهای دولتی و شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان دیگری طرح نموده و متعاقب آن با پیگیری دادسرای ویژه محترم مجتمع اقتصادی مشخص گردید. سند یک قطعه زمین به نام دولت ثبت و صادر گردیده و با مساحتی معادل ۱۱۹۷ هکتار به شرکت عمران جدید هشتگرد منتقل شده است و قطعه ای دیگر که بدوا ۹۱۰ هکتار آن ملی و یا اعتراض مالک. کل پلاک بعلاوه اراضی مزروعی و مستنیات از اختیار دولت خارج و به ۳ هزار قطعه تفکیک و مجوز نقل و انتقال از سوی اداره منابع طبیعی صادر شده است با جعل و خیانت و تبانی ۲ تن از کارمندان اداره فوق الذکر در تحدید حدود نقشه برداری و تنظیم صورتجلسه بخشی از پلاکی را که دولتی تشخیص و در اختیار شرکت عمران جدید هشتگرد قرار داشته جزء پلاک مذکور نموده و به تصرف متصرفین در می آید. برابر ارزیابی اداره بازرسی استان تهران بهای این اراضی ۲۰۰ میلیارد تومان و برابر نظریه وزیر سابق وزارت امور اقتصادی و دارایی بالغ بر ۶۰۰ میلیارد تومان املاک دولت به ناحق در اختیار افراد غیر صالح قرار گرفته است. پرونده در شعبه سوم بازپرسی مجتمع مبارزه با مفاسد اقتصادی مطرح رسیدگی است. ۲/۲٫ اعضای یکی از شوراهای اسلامی یک از شهرهای استان تهران بر خلاف ضوابط باغات را به قطعات جداگانه تفکیک نموده و برای هر یک پروانه احداث بنا صادر می کند و بر خلاف مقررات از ۱۸ تا ۵/۳۲ درصد تراکم اعطا کرده است و در قطع دیگر به وسعت ۱۳ هکتار اراضی در طرح کاربری باغ و جنگل کاری که کلا خارج از محدوده قانونی پیش بینی شده مجوز تفکیک آن صادر و پروانه های ساختمانی را ظرف مدت کوتاه و غیر متعارفی صادر نموده است. نتیجتاً با عدم پرداخت حقوق دولتی که بالغ بر ۴۸۰ میلیارد ریال است سبب تضییع و اتلاف بیت المال و مال اندوزی فرد یا افرادی شده اند که پرونده در شعبه ۲ بازرسی کارکنان دولت مطرح شد. ۳/۲٫ شورای اسلامی و شهرداری یکی دیگر از شهرهای استان تهران با کمک فرمانداری اقدام به تغییر کاربری و تفکیک بیش از ۲ هزار قطعه از اراضی کشاورزی منطقه نموده و آنها را به افراد غیر فروخته است. ۴۰۰ قطعه از اراضی به فرمانداری تعلق گرفته که به صورت فیش های ۵۰۰ هزار تومانی در بنگاه های املاک به قیمت ۵ تا ۶ میلیون تومان قبل از اینکه مراحل ثبتی تفکیک و صدور سند طی شود به فروش رسانده است. این پرونده در مجتمع قضایی امور اقتصادی همچنان در حال بررسی است.
۱/۳٫ برخی از کارمندان یکی از شهرداری ها و یک سازمان دولتی با جعل عنوان ارائه گزارش خلاف واقع برای تغییر کاربری به تحریف ۵۰ هزار متر مربع باغ اقدام نموده که ارزش افزوده این اراضی و رانت ایجاد شده بالغ بر ۲۰۰ میلیارد ریال است. این پرونده در شعبه دوم دادیاری مجتمع قضایی ویژه امور اقتصادی مطرح شده است. ۲/۳٫ در قسمتهایی از اراضی واقع در قسمت شمالی یکی از شهرهای استان تهران ساخت و سازهایی توسط نهادها و ارگان های دولتی و اشخاص صورت گرفته و با توجه به ارزش بالای این اراضی عده ای سود جو با بهره گرفتن از قولنامه های عادی در بعضی مورد جعلی و با تثبیت به مراجع قضایی برای این اراضی سند مالکیت گرفته اند و با این اراضی رابه صورت قولنامه ای به شرکت های تعاونی مسکن و نهادها و سازمان های مختلف دولتی واگذار نموده اند که مسئولین این ارگان ها نیز با نفوذ خود در ادارات مختلف سعی دارند برای این اراضی سند مالکیت بگیرند. نتیجه گیری و پیشنهادات کمیسیون اصل نود در این ارتباط: . قوانین و مقررات مربوط به واگذاری زمین در نظام جمهوری اسلامی ایران دستخوش تغییراتی شده و مسئولین ذیربط برداشتهای متفاوتی از آنها داشته و در نهایت ضعف مدیریت موجبات ابهام و تخلف در شیوه های واگذاری را فراهم کرده و سبب بروز سوء استفاده توسط اشخاص حقوقی و حقیقی شده است. در مصوبات شورای انقلاب اجازه فروش اراضی منابع طبیعی، موات و مراتع به غیر داده نشده است بلکه هیئتهایی مانند هیئت هفت نفره زمین مسئولیت واگذاری اراضی را طبق ضوابط مصوب به عهده داشته اند. شرایط قانونی واگذاری و فروش اراضی عبارتند از:
بنابراین عدم تحقق یکی از شروط فوق موجب عدم اجرای قانون می گردد.
۶٫ علیرغم تصریح قانون نحوه اجرای اصل نودم قانون اساسی بر لزوم جوابگویی بعضی از مسئولان ذیربط در مهلت
[دوشنبه 1399-12-18] [ 02:06:00 ق.ظ ]
لینک ثابت
|
|||
|
کلیه مطالب این سایت فاقد اعتبار و از رده خارج است. تعطیل کامل
کلیه مطالب این سایت فاقد اعتبار و از رده خارج است. تعطیل کامل |
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
لطفا صفحه را ببندید
|
|
